Η Δίκη του Μνημονίου

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
∆ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ
H ∆ΙΚΗ TOY ΜΝΗΜΟΝΙΟΥ
ΑΘΗΝΑ 2011
ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΑΚΥΡΩΤΙΚΗ ∆ΙΑ∆ΙΚΑΣΙΑ)
ΑΙΤΗΣΗ
1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)
Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (ΝΠ∆∆) µε την επωνυµία «∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών», το οποίο εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Ακαδηµίας αριθµός 60, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Tης Ανώτατης ∆ιοικήσεως Ενώσεων ∆ηµοσίων Υπαλλήλων (Α∆Ε∆Υ), η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Φιλελλήνων και Ψύλλα 2, όπως νόµιµα εκπροσωπείται Της Πανελλήνιας Οµοσπονδίας Πολιτικών Συνταξιούχων (ΠΟΠΣ), η οποία εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Τροίας αριθµός 43, όπως νόµιµα εκπροσωπείται Του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδος (Τ.Ε.Ε.), το οποίο εδρεύει στην Αθήνα, οδός Νίκης αριθµός 4, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Οµοσπονδίας Εργατικών Στελεχών Ελλάδος, η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Αριστοτέλους αριθµός 4, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Εργατοϋπαλληλικού Κέντρου Επαρχίας Λιβαδειάς, το οποίο εδρεύει στην Λιβαδειά, οδός ∆ηµάρχου Ι. Ανδρεαδάκη, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Συνδέσµου Αποφοίτων Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων Τάξης 1978, ο οποίος συνιστά σωµατείο του Αστικού Κώδικα και εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Ρηγίλλης αριθµός 1, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Λέσχης Αεροπορίας Στρατού, η οποία συνιστά σωµατείο του Αστικού Κώδικος και εδρεύει στην Αργυρούπολης Αττικής, οδός Γ. Παπανδρέου 18 και Γράµµου, όπως νόµιµα εκ3
9) 10) 11)
12)
13) 14) 15) 16)
4
προσωπείται. Tου Ενιαίου Φορέα ∆ιδασκόντων Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης, κατοίκου Ρεθύµνου Κρήτης, Πανεπιστηµιούπολη Γάλλου, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Ιωάννας Κουφάκη, ∆ικηγόρου Αθηνών, µέλος του ειδικού επιστηµονικού προσωπικού της Ανεξάρτητης Αρχής του Συνηγόρου του Πολίτη, κατοίκου Χαϊδαρίου Αττικής, οδός Αθ. ∆ιάκου, αρ. 55. του Στυλιανού Κουρνιανού, ∆ικηγόρου, Προϊστάµενου στην ∆ιεύθυνση Νοµικών Υποθέσεων του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «Ταµείο Ασφάλισης Υπαλλήλων Τραπεζών και Επιχειρήσεων Κοινής Ωφελείας» (ΤΑΥΤΕΚΩ), κατοίκου ∆άφνης Αττικής, οδός Αγίας Βαρβάρας αριθµός 107. Του Επαµεινώνδα Μαριά του Αθανασίου, ∆ικηγόρου Αθηνών, Αναπληρωτή Καθηγητή Θεσµών Ευρωπαϊκής Ένωσης, Τµήµατος Οικονοµικών Επιστηµών, Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης, κατοίκου Αθηνών, οδός Κονιάρη, αρ. 52. Tου Νικόλαου Κρέτση του ∆ιαµάντη, κατοίκου Αρτέµιδος Αττικής, Μονίµου ∆ηµοσίου Υπαλλήλου, στον ∆ήµο Αρτέµιδος Αττικής, κατοίκου Αρτέµιδος, οδός Ιατρού Σπύρου Πρίφτη, αριθµός 6. Της Μαρίας Παπαδοπούλου του Παναγιώτη, κατοίκου Ελληνικού, οδός Τιτάνων αριθµός 7, µονίµου υπαλλήλου στο Νοµικό Πρόσωπο ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «∆ηµοτικοί Παιδικοί Σταθµοί ∆ήµου Ελληνικού». Του Αλέξανδρου ∆ουβανά του Γεωργίου, κατοίκου Πατησίων Αθηνών, οδός Νικοπόλεως αριθµός 46, µονίµου υπαλλήλου κλάδου ΤΕ Νοσηλευτικής, στο Νοσοκοµείο Παιδιών Αγλαΐα Κυριακού. Της Μαρίας Αλεφραγκή του Ελευθερίου, κατοίκου Χολαργού, οδός Νέστορος αριθµός 1, µονίµου υπαλλήλου κλάδου ΤΕ
ΚΑΤΑ Του Ελληνικού ∆ηµοσίου, νοµίµως εκπροσωπούµενου από τον Υπουργό Οικονοµικών.
5
Ραδιολογίας-Ακτινολογίας του Νοσοκοµείου «Αλεξάνδρα». 17) Του Θρασύβουλου ∆αρδαµανέλλη του Ιωάννη, Καθηγητή ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης, κατοίκου Καλαµαριάς Θεσσαλονίκης, οδός Κωνσταντινουπόλεως αριθµός 18. 18) Του ∆ηµήτριου Κωσταράκου του Ηλία, καθηγητή ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης, κατοίκου Αθηνών, οδός Αθηνάς αριθµός 60. 19) Του Αθανάσιου Γκούµα του Ηλία, δασκάλου, µονίµου υπαλλήλου στο Υπουργείο Παιδείας, ∆ια Βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, κατοίκου Ραφήνας, οδός ∆ηµοκρατίας αριθµός 97. 20) Του ∆ηµητρίου Βαρνάβα του Γρηγορίου, ιατρού ΕΣΥ, ∆ιευθυντή Οφθαλµολογικού Νοσοκοµείου Χαλκιδικής, κατοίκου Καλαµαριάς Θεσσαλονίκης, Κερασούντος αριθµός 38. 21) Της ∆έσποινας Σαββίδου του Σάββα, µονίµου δηµοσίου Υπαλλήλου, στο Υπουργείο Παιδείας, ∆ια βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, κατοίκου Αµπελοκήπων Θεσσαλονίκης, οδός Νικολάου Πλαστήρα αριθµός 17. 22) Της Όλγας Ζηκοπούλου-Μανώλη, Πολιτικού Μηχανικού, µονίµου Υπαλλήλου στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, κατοίκου Θεσσαλονίκης, οδός Πριάµου αριθµός 7. 23) Του Παναγιώτη Κατίκα του Λουκά, Αρχιτέκτονα, µέλους του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδας, µονίµου Υπαλλήλου στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, κατοίκου Αθηνών, οδός Νέϊγύ αριθµός 13. 24) Του Αφενδρή Ευάγγελου του Μενελάου, Αντισυνταγµατάρχη Αεροπορίας Στρατού, κατοίκου Χαλανδρίου Αττικής, οδός Πέλλης αριθµός 31
3)
2)
1)
4) 5) 6)
7)
8) 9)
6
Της υπ’ αριθµόν 2/14924/0022/1-4-2010 απόφασης του Υφυπουργού Οικονοµικών κ. Φίλλιπου Σαχινίδη. Της υπ’ αριθµόν 2/35981/0022/28-5-2010 απόφασης του Υφυπουργού Οικονοµικών κ. Φίλιππου Σαχινίδη. Της υπ’ αριθµόν Φ8000/14254/1097/6-7-2010 (ΦΕΚ Β 1033/7-7-2010) Κοινής Υπουργικής Αποφάσεως των Υφυπουργών Οικονοµικών και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Της από Ιουλίου του 2010 ανάλυσης αποδοχών Ιουλίου 2010 της Ιωάννας Κουφάκη, εκδοθείσας από την Ανεξάρτητη Αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη. Της από 20/7/2010 ανάλυσης µισθοδοσίας επιδόµατος αδείας 2010 και της από 20/7/2010 ανάλυσης µισθοδοσίας µηνός Ιουλίου 2010 εκδοθείσας από το ΤΑΥΤΕΚΩ στο όνοµα του Στυλιανού Κουρνιάνου. Του από 26-7-2010 φύλλου αποδοχών µηνός Ιουλίου 2010, του από 22/6/2010 φύλλου αποδοχών µηνός Ιουνίου 2010 καθώς και του από 22/6/2010 φύλλου αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010 του Επαµεινώνδα Μαριά, που εκδόθηκε από το Πανεπιστήµιο Κρήτης. Της ανάλυσης µισθοδοσίας του Κρέτση Νικόλαου επιδόµατος αδείας 2010, της ανάλυσης µισθοδοσίας Α ∆εκαπενθηµέρου Ιουλίου 2010, της ανάλυσης µισθοδοσίας Β ∆εκαπενθηµέρου Ιουλίου 2010, που εκδόθηκε από τον ∆ήµο Αρτέµιδος Αττικής. Της από 26-7-2010 βεβαίωση αποδοχών της Παπαδοπούλου Μαρίας του µηνός Ιουλίου 2010, του από 26-7-2010 βεβαίωση αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010, εκδοθέν από τον ΝΠ∆∆ ∆ηµοτικοί Παιδικοί Σταθµοί Ελληνικού. Της ανάλυσης αποδοχών και κρατήσεων του ∆ουβάνα Αλέξανδρου µηνός Ιουλίου 2010, της ανάλυσης αποδοχών
ΠΕΡΙ ΑΚΥΡΩΣΗΣ
10) 11)
12)
13)
14)
και κρατήσεων αδείας 2010, εκδοθεισών αµφοτέρων από το Γενικό Νοσοκοµείο Παίδων Αθηνών, «Παν. και Αγλαΐα Κυριακού». Της ανάλυσης αποδοχών και κρατήσεων Αυγούστου 2010 της Αλεφραγκή Μαρίας εκδοθεισών από το Νοσοκοµείο «Αλεξάνδρα». Της από 27/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών µηνός Ιουλίου 2010, της από 27/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010 του ∆αρδαµανέλλη Θρασύβουλου, αµφοτέρων εκδοθεισών από το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευµάτων, Περιφερειακή ∆ιεύθυνση Πρωτοβάθµιας και ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Κεντρικής Μακεδονίας, ∆ιεύθυνση ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Ανατ. Θεσσαλονίκης, 8ο Γυµνάσιο Καλαµαριάς. Της από 28/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών του Κωσταράκου ∆ηµήτριου µηνός Ιουλίου 2010 καθώς και του από 28/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών επιδόµατος αδείας, εκδοθείσας από το Υπουργείο Παιδείας, ∆ια Βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, Περιφερειακή ∆ιεύθυνση Πρωτοβάθµιας και ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Αττικής, ∆ιεύθυνση ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Ανατολικής Αττικής, 3ο Γραφείο ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Ανατολικής Αττικής, 2ο Γυµνάσιο Βούλας. Της από 28/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών του Γκούµα Αθανάσιου Μηνός Ιουλίου 2010 καθώς και της από 28/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010, εκδοθεισών αµφοτέρων από το Υπουργείο Παιδείας, ∆ια Βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, Περιφερειακή ∆ιεύθυνση Πρωτοβάθµιας και ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Αττικής, ∆ιεύθυνση Πρωτοβάθµιας Εκπαίδευσης Ανατολικής Αττικής. Του φύλλου αποδοχών µηνών Μαΐου 2010, Ιουνίου 2010, Ιουλίου 2010 και επιδόµατος αδείας 2010 του ∆ηµητρίου Βαρνάβα εκδοθέντος από το Γενικό Νοσοκοµείο Χαλκιδικής.
7
15) Της από 26/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών της Σαββίδου ∆έσποινας µηνός Ιουλίου 2010 καθώς και της από 26/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010, εκδοθεισών αµφοτέρων από το Υπουργείο Παιδείας, ∆ια Βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, Περιφερειακή ∆ιεύθυνση Πρωτοβάθµιας και ∆ευτεροβάθµιας Εκπαίδευσης Κεντρικής Μακεδονίας, ∆ιεύθυνση Πρωτοβάθµιας Εκπαίδευ- σης ∆υτικής Θεσσαλονίκης, 5ο Γραφείο. 16) Της από 27/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών µηνός Ιουλίου 2010, όπως συµπληρώνεται από τις από 27/7/2010 βεβαιώσεις καταβολής επιδοµάτων της Όλγας Ζηκοπούλου καθώς και της από 27/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010, που εκδόθηκαν από την Γενική Γραµµατεία ∆ηµοσίων Έργων, ∆ιεύθυνση ∆ 18, ∆ιεύθυνση Οικονοµικών Υποθέσεων και Προµηθειών 17) Της από 26/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών µηνός Ιουλίου 2010, όπως συµπληρώνεται από τις από 26/7/2010 βεβαιώσεις καταβολής επιδοµάτων της του Παναγιώτη Κατίκα καθώς και της από 26/7/2010 βεβαίωσης αποδοχών επιδόµατος αδείας 2010, που εκδόθηκαν από τη Γενική Γραµµατεία ∆ηµοσίων Έργων, ∆ιεύθυνση ∆ 18, ∆ιεύθυνση Οικονοµικών Υποθέσεων και Προµηθειών. 18) Του από Αύγουστο του 2010 αναλυτικού φύλλου µισθοδοσίας του Ταξίαρχου Μανδραλή Κωνσταντίνου, εκδοθέντος από το Γενικό Επιτελείο Στρατού, ∆ιεύθυνση Οικονοµικού, Ο.Λ.Κ.Ε.Σ. 19) Του από Αύγουστο του 2010 αναλυτικού φύλλου µισθοδοσίας του Αντισυνταγµατάρχη Αφενδρή Ευάγγελου, εκδοθέντος από το Γενικό Επιτελείο Στρατού, ∆ιεύθυνση Οικονοµικού, Ο.Λ.Κ.Ε.Σ. 20) κάθε άλλης συναφούς πράξεως ή παραλείψεως της ∆ιοικήσεως προγενέστερης ή µεταγενέστερης. *********
8
Ι. Με το νόµο 3813/2009 κυρώθηκε, όπως κάθε έτος, ο κρατικός προϋπολογισµός του Οικονοµικού έτους 2010 καθώς και ο προϋπολογισµός των ειδικών ταµείων. Ο ως άνω νόµος εξεδόθη κατ’ επιταγή του άρθρου 79 του Συντάγµατος, σύµφωνα µε το οποίο: «1. Η Βουλή κατά την τακτική ετήσια σύνοδο της ψηφίζει τον προϋπολογισµό των εσόδων και εξόδων του κράτους για το επόµενο έτος. 2. Όλα τα έσοδα και έξοδα του Κράτους πρέπει να αναγράφονται στον ετήσιο προϋπολογισµό και στον απολογισµό. … Ο προϋπολογισµός συζητείται και ψηφίζεται από την Ολοµέλεια σύµφωνα µε όσα ορίζει ο Κανονισµός, ο οποίος εξασφαλίζει το δικαίωµα να εκφράσουν τις απόψεις του όλες οι πολιτικές µερίδες της Βουλής. 4. Αν για οποιοδήποτε λόγο είναι ανέφικτη η διοίκηση των εσόδων και των εξόδων βάσει του προϋπολογισµού, αυτή ενεργείται µε βάση ειδικό κάθε φορά νόµο…» ΙΙ. Σύµφωνα µε το άρθρο 15 του νόµου 2362/1995 «Περί ∆ηµοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις», όπως αντικαταστάθηκε µε το άρθρο 24 του ν. 2703/1999 προβλέπεται: «1. Πίστωση είναι το ποσό, που αναγράφεται στον Προϋπολογισµό για την πληρωµή συγκεκριµένης δαπάνης και προσδιορίζεται από τον οικείο κωδικό αριθµό και κατονοµασία, µέσα στα όρια του οποίου δύναται ο ∆ιατάκτης να αναλαµβάνει υποχρεώσεις. 2. Οι πιστώσεις του Προϋπολογισµού χρησιµοποιούνται αποκλειστικά για την αντιµετώπιση των δαπανών του ειδικού φορέα (υπηρεσίας), για τον οποίο έχουν προβλεφθεί και προσδιορίζονται από τον οικείο κωδικό αριθµό… 9. Οι πιστώσεις, που αφορούν αποδοχές προσωπικού, συντάξεις, ενοίκια, αντίτιµα, κοινοτικά προγράµµατα, επιδοτήσεις, επιχορηγήσεις για µισθοδοσία, δεν είναι δεκτικές αυξοµειώσεων από τους ∆ιατάκτες, παρά µόνο µε αποφάσεις του Υπουργού Οικονοµικών. Με από9
1. Επί του ιστορικού της υποθέσεως
φαση του Υπουργού Οικονοµικών µπορεί να ορίζονται και άλλες πιστώσεις ως µη δεκτικές αυξήσεων ή µειώσεων από τους ∆ιατάκτες». Με την υπ’ αριθµόν 200/1996 (ΦΕΚ Β/95/1996) Απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών «∆ηµόσιο Λογιστικό- ΑυξοµειώσειςΜεταφορές Πιστώσεων» εξειδικεύτηκε η διαδικασία εκτέλεσης και διαχείρισης των πιστώσεων, που εγγράφονται στον Κρατικό Προϋπολογισµό ως εξής: «1. Όπως, για την εφαρµογή των διατάξεων του άρθρου 15 του Ν. 2362/95 "Περί ∆ηµοσίου Λογιστικού κλπ." µε τις οποίες ρυθµίζονται θέµατα σχετικά µε την έννοια της ειδικότητας και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των πιστώσεων, καθώς και θέµατα σχετικά µε τις προϋποθέσεις µεταβολής των κατά τη διάρκεια εκτέλεσης του Προϋπολογισµού, τηρούνται οι ακόλουθες διαδικασίες: Κατά την έκδοση από τους αρµόδιους (πλην του Υπουργού Οικονοµικών) ∆ιατάκτες … θα πρέπει να συντρέχουν αθροιστικά οι εξής προϋποθέσεις: α) Οι αποφάσεις να είναι πλήρως αιτιολογηµένες και η αιτιολόγηση να περιλαµβάνεται στο σκεπτικό της απόφασης. β) Η εγγραφή ή αυξοµείωση πίστωσης να πραγµατοποιείται µόνο µεταξύ πιστώσεων του αυτού ειδικού φορέα και της ίδιας υποκατηγορίας (εκατοντάδας). γ) … 2. Για τις αποφάσεις των οποίων η έκδοση επιτρέπεται από τη διάταξη του πρώτου εδαφίου της παρ. 4 του άρθρου 15 και αφορούν µεταβολές πιστώσεων των προϋπολογισµών των Υπουργείων - Φορέων Κεντρικών Υπηρεσιών από τον αρµόδιο Υπουργό - ∆ιατάκτη, απαιτείται οι µεταβαλλόµενες πιστώσεις (µειούµενες, αυξανόµενες, εγγραφόµενες) να είναι γραµµένες στον προϋπολογισµό του ίδιου ειδικού φορέα και στην ίδια υποκατηγορία… 5. Οι αποφάσεις που προβλέπονται από τη διάταξη της παραγράφου 6 του ίδιου άρθρου εκδίδονται µόνο από τον Υπουργό των Οικονοµικών, µετά από αιτιολογηµένη πρόταση του αρµόδιου ∆ιατάκτη και επιτρέπεται να µεταβάλλουν πιστώσεις, για τις οποίες δεν έχει
10
δοθεί εξουσιοδότηση µεταβολής των από τον αρµόδιο ∆ιατάκτη µε την παρ. 4 του ίδιου άρθρου... 8. Οι πιστώσεις που αφορούν αποδοχές προσωπικού, συντάξεις, ενοίκια, αντίτιµα, κοινοτικά προγράµµατα, επιδοτήσεις και επιχορηγήσεις για µισθοδοσία δεν είναι δεκτικές αυξοµειώσεων από τους διατάκτες (παρ. 9 του άρθρου 15)…». Ως ∆ιατάκτες, κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων, νοούνται σύµφωνα µε το άρθρο 20 παρ.1 του ιδίου ως άνω νόµου, ο Υπουργός, ο Γενικός Γραµµατέας της Περιφέρειας, ο Περιφερειακός ∆ιευθυντής ή άλλο εξουσιοδοτηµένο αρµόδιο όργανο, το οποίο αναλαµβάνει υποχρεώσεις σε βάρος πιστώσεων του προϋπολογισµού του φορέα του και προσδιορίζει τις απαιτήσεις κατά του ∆ηµοσίου. Σύµφωνα µε το άρθρο 13 παρ.1 του ιδίου ως άνω νόµου, έξοδα προϋπολογισµού είναι οι πληρωµές, που πραγµατοποιούνται κατά την διάρκεια του οικονοµικού έτους, στο οποίο αναφέρεται ο Προϋπολογισµός, ανεξάρτητα από τον χρόνο, που έχει δηµιουργηθεί η υποχρέωση για πληρωµή. Η παράγραφος 3 του ιδίου ως άνω άρθρου προβλέπει, ότι τα έξοδα του προϋπολογισµού εντέλλονται σε βάρος των κατά φορέα πιστώσεων και µέσα στα όρια των πληρωµών και ποσοστών διαθέσεως, που ορίζονται κάθε φορά. Με το άρθρο 19 του ιδίου ως άνω νόµου, προβλέπεται, ότι µε απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών ορίζεται κάθε φορά και για ορισµένη χρονική περίοδο, το ποσοστό των πιστώσεων του Προϋπολογισµού, που επιτρέπεται να διατεθούν από τους ∆ιατάκτες, κατά κατηγορία και οµάδα δαπανών, χωρίς να αποκλείεται και η εξ ολοκλήρου διάθεση ορισµένων εξ αυτών. Με όµοια απόφαση επιτρέπεται να ορίζονται όρια πληρωµών, εφόσον το επιβάλλουν οι δηµοσιονοµικές συνθήκες ή λόγοι σχετικοί µε την οικονοµική και νοµισµατική πολιτική. ΙΙΙ. Βάσει της προβλεπόµενης από το άρθρο 19 του ως άνω νόµου δυνατότητας, µε απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών να
11
ορίζεται ποσοστό πιστώσεων του Προϋπολογισµού, που επιτρέπεται να διατεθούν από τους επιµέρους ∆ιατάκτες, κατά κατηγορία και οµάδα δαπανών, εξεδόθη αρχικά η υπ’ αριθµόν 2/92313/0020/23-12-2009 απόφαση του Υφυπουργού Οικονοµικών κυρίου Σαχινίδη, µε την οποία ορίστηκε η διάθεση των πιστώσεων του κρατικού προϋπολογισµού εξόδων οικονοµικού έτους 2010 από τους αρµόδιους υπουργούς σε ποσοστό 100% για κάλυψη των αντίστοιχων αναγκών των πιστώσεων, που αναφέρονται µεταξύ άλλων στις δαπάνες «1. συνταγµατικών βαρών και αποδοχών κάθε είδους προσωπικού εκτός του επιδόµατος και επιµισθίων αλλαδαπής (ΚΑ 0100, 0200, 0300, 0400 πλην ΚΑΕ 0248, 0284, 0484 και 0229 του ειδικού φορέα 19/140)… 3. Συντάξεων ∆ηµοσίων λειτουργών κλπ. (0600)». Επισηµαίνεται, ότι σύµφωνα µε τους οικείους πίνακες του Προϋπολογισµού, οι επιµέρους κωδικοί αυτού αναλύονται ως εξής: 0000 ΠΛΗΡΩΜΕΣ ΓΙΑ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ 0100 Προεδρική χορηγία, βουλευτικές αποζηµιώσεις κλπ 0200 Αµοιβές πολιτικών υπαλλήλων (τακτικοί και Ι∆ΑΧ) 0300 Αµοιβές Υπαλλήλων µε σχέση εργασίας Ι.∆. ορισµένου χρόνου και ειδικών κατηγοριών 0400 Αµοιβές Στρατιωτικών γενικά, οργάνων ΕΛΑΣ, ΛΣ, ΠΣ και Αγροφυλακής 0600 Συντάξεις ∆ηµοσίων Λειτουργών Αντίστοιχα, µε την υπ’ αριθµόν 2/92311/0020/23-12-2009 απόφαση του Υφυπουργού, ορίστηκε για τις περιφερειακές υπηρεσίες, το ποσοστό διάθεσης των πιστώσεων του προϋπολογισµού έτους 2010 µέχρι ποσοστού 100% για «1. Αποδοχές προσωπικού (ΚΑ 0200, 0300)». Στις 25 Ιανουαρίου 2010 εξεδόθη η υπ’ αριθµόν 2/4431/251-2010 απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών «Τροποποίηση προϋπολογισµού-αποθεµατικό 10%», µε την οποία µειώθηκαν στον εκτελούµενο προϋπολογισµό οι πιστώσεις όλων των φο12
ρέων και ειδικών φορέων του τακτικού προϋπολογισµού κατά 10%, εκτός των πιστώσεων του Ε.Φ. 03-100 (Βουλή των Ελλήνων) και των πιστώσεων των υποκατηγοριών 0100 «Προεδρική Χορηγία, βουλευτικές αποζηµιώσεις κλπ.», 0200 «Αµοιβές πολιτικών υπαλλήλων», 0300 «Αµοιβές Υπαλλήλων και µε σχέση εργασίας Ι∆ΟΧ και ειδικών κατηγοριών», 0400 «Αµοιβές Στρατιωτικών γενικά, οργάνων ΕΛΑΣ, ΛΣ, ΠΣ και Αγροφυλακής», 0600 «Συντάξεις ∆ηµοσίων Λειτουργών». Αντίστοιχα, αυξήθηκε ισόποσα η πίστωση του ΚΑΕ 5111 «Τακτικό Αποθεµατικό» του ΕΦ23-200 (Υπουργείο ΟικονοµικώνΓενικές Κρατικές ∆απάνες). Στις 3-2-2010 εις εφαρµογή της διάταξης του άρθρου 19 του νόµου 2362/1995 εξεδόθη εκ νέου Υπουργική Απόφαση, από τον κύριο Υφυπουργό Φ. Σαχινίδη «∆ιάθεση πιστώσεων του προϋπολογισµού οικονοµικού έτους 2010», µε την οποία ορίστηκε η διάθεση των πιστώσεων του προϋπολογισµού εξόδων οικονοµικού έτους 2010 των Υπουργείων, περιφερειών και περιφερειακών υπηρεσιών σε 8% κατά µήνα, τροποποιώντας έτσι τις προγενέστερες από 23-12-2009 εκδοθείσες υπουργικές αποφάσεις. Σηµειωτέον, ότι σύµφωνα µε την υπ’ αριθµόν ΥΑ 2672/2009 «Καθορισµός Αρµοδιοτήτων του Υφυπουργού Οικονοµικών Φίλλιπου Σαχινίδη» (ΦΕΚ Β 2408/3-12-2009), στις αρµοδιότητες του Υφυπουργού, σύµφωνα µε το άρθρο 4 της ως άνω Υπουργικής Απόφασης ανήκουν: «α) Η πρόταση έκδοσης ατοµικών και κανονιστικών διαταγµάτων ή η συνυπογραφή τους µε άλλους Υπουργούς ή Υφυπουργούς, η έκδοση κανονιστικών αποφάσεων και η έκδοση ατοµικών ή κανονιστικών αποφάσεων µε άλλους Υπουργούς ή Υφυπουργούς, καθώς και οι αρµοδιότητες κοινοβουλευτικού ελέγχου». Από τα ανωτέρω είναι προφανές, ότι ο Υφυπουργός έχει δικαίωµα υπογραφής κανονιστικών και ατοµικών διοικητικών πράξεων και Υπουργικών αποφάσεων, όπως εξάλλου έχει και ο Υπουργός Οικονοµικών.
13
IV. Στις 15-3-2010 δηµοσιεύτηκε στο ΦΕΚ (Α 40/15-32010), ο νόµος 3833/2010 «Προστασία της εθνικής οικονοµίας - Επείγοντα µέτρα για την αντιµετώπιση της δηµοσιονοµικής κρίσης». Με το νόµο αυτό, µεταξύ άλλων, µειώθηκαν οι αποδοχές και τα επιδόµατα των υπηρετούντων, µε οποιαδήποτε σχέση εργασίας, στο στενό ή ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, κατά παρέκκλιση οποιασδήποτε γενικής ή ειδικής διάταξης ή ρήτρας ή όρου συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατοµικής σύµβασης ή συµφωνίας (άρθρο 1), ορίστηκε νέο όριο στις συνολικές αποδοχές και πρόσθετες αµοιβές ή απολαβές όλων των εργαζοµένων στον στενό και ευρύτερο δηµόσιο τοµέα (άρθρο 2), µεταξύ 12% και 30% και καθορίστηκε η εισοδηµατική πολιτική της Κυβέρνησης για το έτος 2010. Οι εν λόγω µειώσεις των αποδοχών τέθηκαν σε ισχύ αναδροµικά από 1.1.2010 (άρθρο 1) και 1.3.2010 (άρθρο 2), αντίστοιχα. Ειδικότερα: Με το άρθρο 1 του ως άνω νόµου (Μείωση αποδοχών στον ευρύτερο ∆ηµόσιο Τοµέα), το οποίο υπάγεται στο Κεφάλαιο Α (Μέτρα για την µείωση των ∆ηµοσιονοµικών Ελλειµµάτων και εισοδηµατική πολιτική 2010), προβλέφθηκε: «Μείωση αποδοχών στον ευρύτερο δηµόσιο τοµέα 1. … 2. Τα πάσης φύσεως επιδόµατα, αποζηµιώσεις και αµοιβές γενικά, καθώς και τα µε οποιαδήποτε άλλη ονοµασία οριζόµενα και από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη προβλεπόµενα των λειτουργών και υπαλλήλων του ∆ηµοσίου, των Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου (Ν.Π.∆.∆.) και των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.), των µόνιµων στελεχών των Ενόπλων ∆υνάµεων και αντιστοίχων της Ελληνικής Αστυνοµίας, καθώς και του Πυροσβεστικού και Λιµενικού Σώµατος µειώνονται κατά ποσοστό δώδεκα τοις εκατό (12%). Τα επιδόµατα των παραγράφων Α3 των άρθρων 30 και 33 του ν. 3205/2003 (ΦΕΚ 297 Α), όπως ισχύουν, µειώνονται κατά ποσοστό είκοσι τοις εκατό
14
(20%) και τα επιδόµατα των Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας µειώνονται κατά ποσοστό τριάντα τοις εκατό (30%) αντίστοιχα. Οι διατάξεις της παραγράφου αυτής εφαρµόζονται και για το προσωπικό µε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου του ∆ηµοσίου, των Ν.Π.∆.∆. και των Ο.Τ.Α., των Ενόπλων ∆υνάµεων, της Ελληνικής Αστυνοµίας και του Πυροσβεστικού και Λιµενικού Σώµατος και κατισχύουν κάθε γενικής ή ειδικής διάταξης ή ρήτρας ή όρου συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατοµικής σύµβασης εργασίας ή συµφωνίας. … 4. Στο προσωπικό µε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου της παραγράφου 2 στο οποίο δεν εφαρµόζονται οι διατάξεις του ν. 3205/2003, εξαιρούνται από τη µείωση, που προβλέπεται στην παράγραφο 2, τα επιδόµατα που συνδέονται µε την οικογενειακή κατάσταση ή την υπηρεσιακή εξέλιξη, καθώς και τα συνδεόµενα µε το ανθυγιεινό ή επικίνδυνο της εργασίας τους ή µε το µεταπτυχιακό τίτλο σπουδών τους. Αν στο ανωτέρω προσωπικό δεν καταβάλλονται επιδόµατα, αποζηµιώσεις ή αµοιβές κατά την έννοια του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 2 του παρόντος, οι πάσης φύσεως αποδοχές µειώνονται κατά επτά τοις εκατό (7%). 5. Οι πάσης φύσεως τακτικές αποδοχές, επιδόµατα, αποζηµιώσεις και αµοιβές γενικά, καθώς και τα µε οποιαδήποτε άλλη ονοµασία οριζόµενα και από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη ή ρήτρα ή όρο συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητική απόφαση ή µε ατοµική σύµβαση εργασίας ή συµφωνία προβλεπόµενα των εργαζοµένων χωρίς εξαίρεση, σε Νοµικά Πρόσωπα Ιδιωτικού ∆ικαίου (Ν.Π.Ι.∆.), που ανήκουν στο κράτος ή επιχορηγούνται τακτικά από τον Κρατικό Προϋπολογισµό ή είναι δηµόσιες επιχειρήσεις κατά την έννοια των παραγράφων 1, 2 και 3 του άρθρου 1 του ν. 3429/2005 (ΦΕΚ 314 Α), µειώνονται κατά ποσοστό επτά τοις εκατό (7%). Τα επιδόµατα των Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας µειώνονται κατά τριάντα τοις εκατό (30%), αντίστοιχα. … Οι διατάξεις της παραγράφου αυτής, καθώς και της παραγράφου 4 κατισχύουν κάθε γενι15
Σύµφωνα µε το άρθρο 2 του ως άνω νόµου προβλέφθηκε: «Άρθρο 2 Ανώτατο όριο αποδοχών και πρόσθετων αµοιβών 1. Οι πάσης φύσεως αποδοχές και πρόσθετες αµοιβές ή απολαβές, που καταβάλλονται στους λειτουργούς ή υπαλλήλους ή µισθωτούς µε σχέση εργασίας δηµοσίου ή ιδιωτικού δικαίου του ∆ηµοσίου, των Ν.Π.∆.∆. και Ο.Τ.Α., των Ενόπλων ∆υνάµεων, της Ελληνικής Αστυνοµίας, του Πυροσβεστικού και του Λιµενικού Σώµατος απαγορεύεται να υπερβαίνουν τις αποδοχές Γενικού Γραµµατέα Υπουργείου, όπως αυτές κάθε φορά καθορίζονται, χωρίς να λαµβάνεται υπόψη η οικογενειακή παροχή, τα επιδόµατα εορτών και αδείας, καθώς και τα επιδόµατα των παραγράφων 7, 8 και 9 του άρθρου 12 του ν. 3205/2003. … 5. Από την έναρξη ισχύος του παρόντος άρθρου καταργείται κάθε γενική ή ειδική διάταξη ή ρήτρα ή όρος συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατοµικής σύµβασης εργασίας ή συµφωνίας, που καθορίζει αποδοχές και πρόσθετες αµοιβές ή απολαβές που υπερβαίνουν το ανώτατο όριο που ορίζεται στις προηγούµενες παραγράφους. Αποδοχές, πρόσθετες αµοιβές ή απολαβές που υπερβαίνουν το ανώτατο όριο των διατάξεων του άρθρου αυτού αναπροσαρµόζονται αυτοδίκαια στο αντίστοιχο όριο.» Το άρθρο 3 του ως άνω νόµου ορίζει: «Άρθρο 3 Εισοδηµατική πολιτική έτους 2010 1. Από την έναρξη ισχύος του παρόντος και µέχρι 31.12.2010 απαγορεύεται η συνοµολόγηση, καθώς και η χορήγηση ή η καταβολή, µε οποιονδήποτε τρόπο και για οποιονδήποτε λόγο, αυξήσεων στις κάθε είδους, φύσεως και
16
κής ή ειδικής διάταξης ή ρήτρας ή όρου συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατοµικής σύµβασης εργασίας ή συµφωνίας. 6. …».
ονοµασίας αποδοχές των λειτουργών, υπαλλήλων και εργαζοµένων κατά την ίδια χρονική περίοδο και µε οποιαδήποτε σχέση εργασίας στο ∆ηµόσιο εν γένει, τα Ν.Π.∆.∆., τους Ο.Τ.Α., καθώς και τα Ν.Π.Ι.∆. που ανήκουν στο κράτος ή επιχορηγούνται τακτικά από τον Κρατικό Προϋπολογισµό και στις δηµόσιες επιχειρήσεις που υπάγονται στο πεδίο εφαρµογής των άρθρων 1 παρ. 5 και 2 παρ. 2, πέραν των συνολικών αποδοχών, που καταβάλλονται κατά τη δηµοσίευση του παρόντος, όπως οι αποδοχές αυτές αναπροσαρµόζονται µε την εφαρµογή των διατάξεων των άρθρων 1 και 2. 2. Η απαγόρευση αυτή: (α) καλύπτει κάθε συνοµολόγηση αυξήσεων που γίνεται µε γενική ή ειδική διάταξη νόµου ή ρήτρα ή όρο συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης, υπουργικής απόφασης ή οποιουδήποτε είδους διοικητικής πράξης κανονιστικού χαρακτήρα ή µε ατοµική σύµβαση εργασίας ή συµφωνία, (β) ισχύει για όλους τους εργαζοµένους χωρίς εξαίρεση, στους φορείς της προηγούµενης παραγράφου, που συνδέονται είτε µε σχέση δηµοσίου δικαίου είτε µε σύµβαση ή σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, (γ) καλύπτει κάθε είδους αύξηση στις αποδοχές των εργαζοµένων, δηλαδή τους µισθούς, τα ηµεροµίσθια, τα ωροµίσθια, τα επιδόµατα, τα βοηθήµατα ή τις οποιεσδήποτε άλλες παροχές προς αυτούς (µπόνους κλπ.), κατά οποιονδήποτε τρόπο και µε οποιαδήποτε µορφή ή ονοµασία επιχειρείται, είτε µε αύξηση υφιστάµενων είτε µε θέσπιση ή συνοµολόγηση νέων τέτοιων αποδοχών ή παροχών. 3. Από τις ρυθµίσεις των προηγούµενων παραγράφων εξαιρούνται µόνο οι ήδη προβλεπόµενες από νόµο, κανονιστική πράξη, συλλογική σύµβαση εργασίας, διαιτητική απόφαση, καταστατικό ή κανονισµό εργασίας, αυξήσεις αποδοχών που συνδέονται µε την οικογενειακή κατάσταση ή τη µισθολογική ή υπηρεσιακή εξέλιξη των προσώπων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 … 5. Κάθε διάταξη νόµου και κάθε διάταξη, όρος ή
17
ρήτρα συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης, υπουργικής απόφασης ή οποιουδήποτε είδους διοικητικής πράξης κανονιστικού χαρακτήρα, καθώς και κάθε όρος ατοµικής σύµβασης εργασίας ή συµφωνία που αντίκεινται στις διατάξεις του παρόντος και των προηγούµενων άρθρων καταργούνται.» V. Εις εκτέλεση των ανωτέρω διατάξεων εξεδόθη υπ’ αριθµόν 2/14924/0022/1-4-2010 απόφαση του κυρίου Υφυπουργού Οικονοµικών, ήδη δια της παρούσας πρώτη προσβαλλόµενη, η οποία φέρει ως θέµα: «Παροχή οδηγιών για την υλοποίηση εισοδηµατικής πολιτικής έτους 2010», µε την οποία κοινοποιήθηκαν στις Υπηρεσίες οι διατάξεις του νόµου 3833/2010 και δόθηκαν επιµέρους οδηγίες για την εκτέλεση αυτών. Πέραν, ωστόσο, της απλής κοινοποίησης των εκτελούµενων διατάξεων, η ως άνω πράξη προέβη και σε κανονιστικού τύπου ρυθµίσεις, δεδοµένου, ότι «ερµηνευτικά» επέκτεινε την περικοπή επιδοµάτων, σε επιδόµατα, που είχαν ρητώς εξαιρεθεί από τον νόµο. Έτσι στο άρθρο 1 παρ. 2 ε του ως άνω νόµου προβλέπεται, ότι το επίδοµα ειδικής απασχόλησης εξαιρείται της περικοπής, στην προσβαλλόµενη πράξη, το εν λόγω επίδοµα εξαιρείται µόνο για µια εκ των κατηγοριών υπαλλήλων στους οποίους καταβάλλεται ενώ «ερµηνευτικά» η περικοπή επεκτείνεται και στην περίπτωση του επιδόµατος ειδικής απασχόλησης για το εποπτικό προσωπικό καθαριότητας, το τεχνικό προσωπικό κλπ καθώς και για το λοιπό προσωπικό (διοικητικοί υπάλληλοι) (σελ. 3 της πράξεως). VI. Στις 6-5-2010 εξεδόθη ο νόµος 3845/2010 «µέτρα για την εφαρµογή του Μηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας από τα κράτη-µέλη της Ζώνης του Ευρώ και το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο». Επισηµαίνεται, ότι ο ν. 3845/2010 θεσπίστηκε σε εκτέλεση του Μηχανισµού Στήριξης, µε την κατάρτιση κοινού προγράµµατος από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σε συνεργασία µε την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και από το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο και τις ελληνικές αρχές. Για την εφαρµογή του εν λόγω µη18
χανισµού εκπονήθηκε σχέδιο προγράµµατος υπό τον τίτλο Μνηµόνιο Οικονοµικής και Χρηµατοπιστωτικής Πολιτικής και Μνηµόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριµένες Προϋποθέσεις Οικονοµικής Πολιτικής. Με την παράγραφο του άρθρο 1 του ίδιου νόµου παρέχεται στον Υπουργό Οικονοµικών η εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό ∆ηµόσιο και να υπογράφει κάθε Μνηµόνιο Συνεργασίας, Συµφωνία ή Σύµβαση ∆ανεισµού, διµερή ή πολυµερή, µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη-µέλη της ζώνης του Ευρώ, το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, προκειµένου να εφαρµοστεί το πρόγραµµα των Μνηµονίων, που αναφέρεται στην παράγραφο 3 του πρώτου άρθρου. «Τα µνηµόνια, οι συµφωνίες και οι συµβάσεις του προηγούµενου εδαφίου, εισάγονται στη Βουλή για κύρωση». ∆υνάµει της ως άνω εξουσιοδότησης, υπεγράφη στις 8.5.2010 από τον Υπουργό Οικονοµικών «Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης µεταξύ αφενός της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας ως δανειολήπτη και αφετέρου κρατών µελών της Ευρωζώνης και του ΚfW ως δανειστών καθώς και του από 10 Μαΐου διακανονισµού χρηµατοδότησης, αµέσου ετοιµότητας από το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο. Συµµετοχή της Ελλάδας στον Ευρωπαϊκό Μηχανισµό Στήριξης». Με το άρθρο 9 του ν. 3847/2010, τροποποιήθηκε η παράγραφος 4, του άρθρου 1 του ν. 3845/2010: αντί της λέξης «κύρωση», τέθηκαν οι λέξεις «συζήτηση και ενηµέρωση. Ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους. Ωστόσο, η εν λόγω δανειακή σύµβαση αν και έχει κατατεθεί στη Βουλή ως σχέδιο νόµου, η κύρωσή της δεν έχει προχωρήσει. Επισηµαίνεται ότι η ηµεροµηνία της υπογραφής της εν λόγω δανειακής σύµβασης (8.5.2010) προηγείται της τροποποίησης της παραγράφου 4, του άρθρου 1 του ν. 3845/2010 (11.5.2010) και κατά συνέπεια δεν την καταλαµβάνει η τροποποίηση και δεν µπορεί να θεωρηθεί ότι «ισχύει και εκτελείται από την υπογραφή της». Πέρα αυτών ωστόσο, η ως
19
άνω διάταξη έρχεται σε ευθεία αντίθεση µε την παράγραφο 2 του άρθρου 36 του Συντάγµατος, στην οποία µεταξύ άλλων αναφέρεται ότι οι συνθήκες για οικονοµική συνεργασία και συµµετοχή σε διεθνείς συνεργασία που επιβαρύνουν ατοµικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόµο που τις κυρώνει. Ο ν. 3845/2010 και τα όσα σε αυτόν προβλέπονται προς εκτέλεση των µνηµονίων, που υπεγράφησαν από την ελληνική κυβέρνηση δεν έχει υπέρτερη ισχύ του ελληνικού Συντάγµατος, δεν έχει υπερνοµοθετική ισχύ και ως εκ τούτου ελέγχεται η συµφωνία του µε τις επιταγές αυτού από τα εθνικά δικαστήρια. Αυτό προκύπτει από τον τρόπο ψήφισής του από την ελληνική Βουλή. Σε περίπτωση δε, που θεωρηθεί από το ∆ικαστήριό Σας ότι θα ήταν απαραίτητη η τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 28, παράγραφος 2, δηλαδή αυξηµένη πλειοψηφία των τριών πέµπτων του όλου αριθµού των βουλευτών, τότε η διαδικασία ψήφισης που τηρήθηκε θα πρέπει να κριθεί πληµµελής και ο νόµος συνακόλουθα ανυπόστατος. Με τον εν λόγω νόµο, πέραν των λοιπών διατάξεων, προεβλέφθησαν στο άρθρο τρίτο, «Μέτρα για την µείωση των δηµοσίων δαπανών» ως εξής: «1. Τα πάσης φύσεως επιδόµατα, αποζηµιώσεις και αµοιβές γενικά, καθώς και τα µε οποιαδήποτε άλλη ονοµασία οριζόµενα και από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη προβλεπόµενα των λειτουργών και υπαλλήλων των φορέων της παραγράφου 2 του άρθρου 1 του ν. 3833/2010 (ΦΕΚ 40 Α΄), καθώς και τα έξοδα παράστασης των προσώπων που υπάγονται στο πεδίο εφαρµογής της παραγράφου 1 του ίδιου άρθρου και νόµου, µειώνονται κατά ποσοστό οκτώ τοις εκατό (8%). … 3. Στο προσωπικό µε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου της παραγράφου 2 του άρθρου 1 του ν. 3833/2010, στο οποίο δεν εφαρµόζονται οι διατάξεις του ν. 3205/2003, εξαιρούνται από τη µείωση που προβλέπεται στην παράγραφο 1, τα επιδόµατα που συνδέονται µε την οικογενειακή κατάσταση ή την υπηρεσιακή εξέ20
λιξη, καθώς και τα συνδεόµενα µε το ανθυγιεινό ή επικίνδυνο της εργασίας τους ή µε το µεταπτυχιακό τίτλο σπουδών τους. Αν στο ανωτέρω προσωπικό δεν καταβάλλονται επιδόµατα, αποζηµιώσεις ή αµοιβές κατά την έννοια της παραγράφου 1, οι πάσης φύσεως αποδοχές µειώνονται κατά τρία τοις εκατό (3%). 4. Οι πάσης φύσεως τακτικές αποδοχές, επιδόµατα, αποζηµιώσεις και αµοιβές γενικά, καθώς και τα µε οποιαδήποτε άλλη ονοµασία οριζόµενα και από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη ή ρήτρα ή όρο συλλογικής σύµβασης εργασίας, ή διαιτητική απόφαση, ή µε ατοµική σύµβαση εργασίας ή συµφωνία προβλεπόµενα, των εργαζοµένων χωρίς εξαίρεση στους φορείς του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 5 του άρθρου 1 του ν. 3833/2010, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, µειώνονται κατά ποσοστό τρία τοις εκατό (3%). Από τη µείωση του προηγούµενου εδαφίου εξαιρούνται τα επιδόµατα που συνδέονται µε την οικογενειακή κατάσταση ή την υπηρεσιακή εξέλιξη, καθώς και τα συνδεόµενα µε το ανθυγιεινό ή επικίνδυνο της εργασίας τους και το µεταπτυχιακό τίτλο σπουδών τους … 6. Τα επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας που προβλέπονται από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη ή ρήτρα ή όρο συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητική απόφαση ή µε ατοµική σύµβαση εργασίας ή συµφωνία, για λειτουργούς, υπαλλήλους και µισθωτούς που υπάγονται στο πεδίο εφαρµογής των παραγράφων 1 έως και 4, καθώς και για τα πρόσωπα που εµπίπτουν στο πεδίο εφαρµογής της παραγράφου 5, καθορίζονται ως εξής: α) Το επίδοµα εορτών Χριστουγέννων σε πεντακόσια (500) ευρώ. β) Το επίδοµα εορτών Πάσχα σε διακόσια πενήντα (250) ευρώ. γ) Το επίδοµα αδείας, σε διακόσια πενήντα (250) ευρώ. Τα επιδόµατα του προηγούµενου εδαφίου καταβάλλονται εφόσον οι πάσης φύσεως τακτικές αποδοχές, επιδόµατα και αµοιβές, συµπεριλαµβανοµένων και των επιδοµάτων του προηγούµενου εδαφίου, δεν
21
υπερβαίνουν κατά µήνα, υπολογιζόµενες σε δωδεκάµηνη βάση, τα τρεις χιλιάδες (3.000) ευρώ. Αν µε την καταβολή των επιδοµάτων του πρώτου εδαφίου της παραγράφου αυτής, οι πάσης φύσεως τακτικές αποδοχές, επιδόµατα και αµοιβές υπερβαίνουν το ύψος αυτό, τα επιδόµατα του πρώτου εδαφίου της παραγράφου αυτής καταβάλλονται µέχρι του ορίου των τριών χιλιάδων (3.000) ευρώ, µε ανάλογη µείωσή τους. … 8. Οι διατάξεις των προηγούµενων παραγράφων κατισχύουν κάθε γενικής ή ειδικής διάταξης ή ρήτρας ή όρου συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατοµικής σύµβασης εργασίας ή συµφωνίας. … 10. Τα επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και το επίδοµα αδείας που προβλέπονται από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη νόµου ή κανονιστικής πράξης για τους συνταξιούχους και βοηθηµατούχους όλων των φορέων κύριας ασφάλισης, µε εξαίρεση τους συνταξιούχους του Ο.Γ.Α., χορηγούνται εφόσον ο δικαιούχος έχει υπερβεί το 60ό έτος της ηλικίας του και το ύψος τους καθορίζεται ως εξής: α) Το επίδοµα εορτών Χριστουγέννων, στο ποσό των τετρακοσίων (400) ευρώ. β) Το επίδοµα εορτών Πάσχα, στο ποσό των διακοσίων (200) ευρώ. γ) Το επίδοµα αδείας, στο ποσό των διακοσίων (200) ευρώ. … 14. Τα επιδόµατα της παραγράφου 10 δεν καταβάλλονται, εφόσον οι καταβαλλόµενες συντάξεις, συµπεριλαµβανοµένων και των επιδοµάτων της παραγράφου 10, υπολογιζόµενες σε δωδεκάµηνη βάση υπερβαίνουν κατά µήνα, τα δύο χιλιάδες πεντακόσια (2.500) ευρώ. Αν µε την καταβολή των επιδοµάτων της παραγράφου 10, οι καταβαλλόµενες συντάξεις υπερβαίνουν το ύψος αυτό, τα επιδόµατα της παραγράφου 10 καταβάλλονται µέχρι του ορίου των δύο χιλιάδων πεντακοσίων (2.500) ευρώ, µε ανάλογη µείωσή τους. …». Στις 28/5/2010 εξεδόθη η υπ’ αριθµόν 2/35981/0022/28-52010, δεύτερη προσβαλλόµενη απόφαση, υπογραφόµενη από τον κύριο Υφυπουργό Οικονοµικών, µε θέµα: «Παροχή οδηγιών για την υλοποίηση µισθολογικών ρυθµίσεων».
22
Α. Επισηµαίνεται, ότι οι διατάξεις του ν.3833/2010, του ν.3845/2010 (άρθρο 3) και του ν. 3847/2010 σχετικά µε τις µειώσεις των αποδοχών, συντάξεων και επιδοµάτων είναι άµεσα εκτελεστές καθώς δεν παρέχουν εξουσιοδοτήσεις προς την εκτελεστική εξουσία για έκδοση περαιτέρω πράξεων, µε εξαίρεση την έκδοση κοινής υπουργικής απόφασης, που αφορά το χρόνο καταβολής των επιδοµάτων εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και του επιδόµατος αδείας (άρθρο 3, παράγραφος 9 του ν.3845/2010) και την έκδοση κοινής υπουργικής απόφασης για τα αντίστοιχα επιδόµατα των συνταξιούχων και βοηθηµατούχων όλων των φορέων κύριας ασφάλισης (άρθρο 3, παράγραφος 15), η οποία έχει εκδοθεί και προσβάλλεται µε την παρούσα. Στο πλαίσιο αυτό παραδεκτώς προσβάλλονται µε την παρούσα αίτησή µας οι εγκύκλιοι (δύο πρώτες προσβαλλόµενες πράξεις), που εκδόθηκαν από τον Υφυπουργό Οικονοµικών Φ. Σαχινίδη προς εκτέλεση των ως άνω διατάξεων των νόµων, δεδοµένου ότι δεν χωρεί ευθεία προσβολή κατά τυπικού νόµου. Θα πρέπει κατά συνέπεια να θεωρηθεί, ότι η αίτηση ακυρώσεως στρέφεται κατά της «σιωπηρής έγκρισης» της εκτέλεσης των εν λόγω διατάξεων από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι η κατά το Σύνταγµα αρµόδια για την εκτέλεση των νόµων εξουσία. Η σιωπηρή αυτή έγκριση τεκµαίρεται είτε από σχετικά, µεταγενέστερα του νόµου, έγγραφα της ∆ιοικήσεως µη συνιστώντα εκτελεστές διοικητικές πράξεις, πάντως δε από την έναρξη των υλικών ενεργειών εκτέλεσης αυτών.(ΣτΕ 391/2008 Ε/7µελούς) Σε διαφορετική περίπτωση είναι προφανές, ότι παραβιάζεται το δικαίωµά µας για αποτελεσµατική δικαστική προστασία κατά παράβαση των άρθρων 20 παρ. 1 του Συντάγµατος και 6 της Ε.Σ.∆.Α. Β. Σε κάθε περίπτωση, οι ως άνω δύο πρώτες προσβαλλόµενες πράξεις, παρ’ ότι ενεδύθησαν τον µανδύα της εγκυκλίου, στην πραγµατικότητα συνιστούν Υπουργική απόφαση, κανονιστι23
κού µάλιστα περιεχοµένου, για τους κάτωθι λόγους: 1ον Σύµφωνα µε το άρθρο 15 παρ. 9 του ν. 2362/1995 µετά την ψήφιση του κρατικού προϋπολογισµού, ο οποίος για το έτος 2010, κυρώθηκε µε τον νόµο 3813/2009, µετά την εγγραφή πιστώσεων στους οικείους κωδικούς του προϋπολογισµού για αποδοχές προσωπικού, συντάξεις, ενοίκια, αντίτιµα, κοινοτικά προγράµµατα, επιδοτήσεις, επιχορηγήσεις για µισθοδοσία, δεν είναι δυνατή η αύξηση ή µείωση των ως άνω πιστώσεων από τους επιµέρους ∆ιατάκτες (Υπουργούς, Γενικούς Γραµµατείς κλπ.), παρά µόνο µετά από αποφάσεις του Υπουργού Οικονοµικών. Με τις εισαγόµενες ρυθµίσεις του ν. 3845/2010 (άρθρο Τρίτο), επέρχεται µείωση των εγγεγραµµένων πιστώσεων των κωδικών 0100 Προεδρική χορηγία, βουλευτικές αποζηµιώσεις κλπ., 0200 Αµοιβές πολιτικών υπαλλήλων (τακτικοί και Ι∆ΑΧ), 0300 Αµοιβές Υπαλλήλων µε σχέση εργασίας Ι.∆. ορισµένου χρόνου και ειδικών κατηγοριών, 0400 Αµοιβές Στρατιωτικών γενικά, οργάνων ΕΛΑΣ, ΛΣ, ΠΣ και Αγροφυλακής και 0600 Συντάξεις ∆ηµοσίων Λειτουργών, δεδοµένου, ότι από τις εγγεγραµµένες πιστώσεις, οι αρµόδιοι υπόλογοι θα καταβάλλουν µόνο ένα τµήµα αυτών, αφού οι κάθε είδους αποδοχές και συντάξεις περικόπτονται. Η µείωση, ωστόσο, των εγγεγραµµένων πιστώσεων των οικείων κωδικών µισθοδοσίας και συντάξεων, µπορεί να διενεργηθεί µετά την ψήφιση του προϋπολογισµού και την κύρωση του µε νόµο, είτε µέσω Αποφάσεως του Υπουργού Οικονοµικών, είτε µέσω ειδικού νόµου, σύµφωνα µε την παράγραφο 4 του άρθρου 79 του Συντάγµατος. Ο νόµος, ωστόσο, 3847/2010 δεν φέρει τα στοιχειά του ως άνω προβλεπόµενου από το Σύνταγµα «ειδικού» νόµου, δεδοµένου, ότι δεν εισάγει ρητώς και ορισµένως διατάξεις τροποποίησης και µεταφοράς πιστώσεων µεταξύ κωδικών του κρατικού προϋπολογισµού, όπως απαιτείται από το Σύνταγµα. Σηµειωτέον, ότι όπως το ίδιο το Υπουργείο Οικονοµικών οµολογεί στο υπ’ αριθµόν οικ.2/44118/0094/29-6-2010 έγγραφο του, ο προϋπολογισµός πρέπει εντός σύντοµου διαστήµατος να τροποποι24
ηθεί. Εξάλλου, ο ανωτέρω ισχυρισµός αποδεικνύεται περίτρανα και από το γεγονός, ότι κατά το έτος 2009, όταν αποφασίστηκε η χορήγηση εφάπαξ βοηθήµατος στους υπαλλήλους του ∆ηµοσίου, το Υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών, προέβη στην έκδοση της απαιτούµενης υπουργικής αποφάσεως (οικ. 2/ 32876 /0094/7 Μαΐου 2009). 2ον Με την ίδια ως άνω ψευδεπίγραφη εγκύκλιο – δεύτερη προσβαλλόµενη (που στην πραγµατικότητα συνιστά υπουργική απόφαση), ο αρµόδιος για έκδοση κανονιστικών πράξεων Υφυπουργός, αποφασίζει για την δηµιουργία νέων κωδικών εξόδων, οι οποίοι δεν έχουν συµπεριληφθεί στον ψηφισθέντα από την Βουλή κρατικό προϋπολογισµό ως εξής: «Τα επιδόµατα αυτά θα βαρύνουν κατά περίπτωση νέους κωδικούς αριθµούς εξόδων του κρατικού προϋπολογισµού ως εξής: ΚΑΕ 0218, 0243, 0253, 0265, 0273, 0422 «Επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων, Πάσχα και άδειας». Για τα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου ∆ικαίου ο αντίστοιχος ΚΑΕ είναι ο 0228». Με την ως άνω πρόβλεψη εισάγονται νέοι κωδικοί στον προϋπολογισµό, οι οποίοι για πρώτη φορά συστήνονται µε την εν λόγω εγκύκλιο. Είναι προφανές εκ των ανωτέρω, ότι η προσβαλλόµενη εγκύκλιος συνιστά ουσιαστικά την προβλεπόµενη από το άρθρο 15 παρ. 9 του ν. 2362/1995 Υπουργική Απόφαση, η οποία επιφέρει εξαιτίας των διατάξεων του άρθρου τρίτου µείωση των πιστώσεων, που έχουν εγγραφεί στον κρατικό προϋπολογισµό για καταβολή µισθών, συντάξεων και εν γένει αποδοχών αλλά και τροποποίηση των διατάξεων του ήδη ψηφισθέντος κρατικού προϋπολογισµού. Είναι χαρακτηριστικό, ότι στο επικαιροποιηµένο Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης, µε ηµεροµηνία Ιανουάριος 2010 ρητώς αναφέρεται, ότι «Θα επιβληθεί ανώτατο όριο 90% χορήγησης πιστώσεων του προϋπολογισµού (εκτός των µισθών, των συντάξεων, των τόκων) µε υπουργική απόφαση, που θα εκδοθεί από τον Υπουργό Οικονοµικών στις αρχές του 2010. Ανάλογα µε το αποτέλεσµα της εκτέλεσης των δαπανών τους
25
πρώτους έξη µήνες οι πιστώσεις του προϋπολογισµού θα έχουν αποκλειστεί µε αυτόν τον τρόπο, αφού δεν είναι δυνατόν να ανακατανεµηθούν οι δαπάνες µεταξύ των υπουργείων, εξασφαλίζοντας έτσι την περαιτέρω µείωση των σχετικών δαπανών στο τέλος του έτους.» 3ον Όπως γίνεται δεκτό, από την νοµολογία του ∆ικαστηρίου Σας, οι εγκύκλιοι, όταν περιέχουν κανονιστικές ρυθµίσεις, που παράγουν έννοµα αποτελέσµατα για τους αποδέκτες τους, υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο. Στοιχεία, που χρησιµοποιούνται από το ∆ικαστήριο προκειµένου να καθορίσει την πραγµατική νοµική φύση µιας χαρακτηριζόµενης εκ της διοικήσεως εγκυκλίου, είναι το κανονιστικό περιεχόµενο της πράξεως και η παραγωγή εννόµων συνεπειών για έναν κύκλο αποδεκτών. Σύµφωνα µε την υπ’ αριθµόν 1204/2006 απόφαση του ∆ικαστηρίου Σας (τµήµα ∆): «Με το περιεχόµενο αυτό η ως άνω απόφαση του ∆ιοικητικού Συµβουλίου του Ε.Ο.Φ, όπως αυτή τροποποιήθηκε εν συνεχεία, δεν είχε τον χαρακτήρα απλής εγκυκλίου, αλλά εισήγαγε πράγµατι ρύθµιση κανονιστικού χαρακτήρα…». Αντίστοιχα, µε την υπ’ αριθµόν 1446/2008 απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας (Τµήµα Γ), κρίθηκε, ότι η εγκύκλιος µε την οποία ο Υπουργός Εθνικής Παιδείας καθόριζε την προθεσµία για την υποβολή αιτήσεων και τις λεπτοµέρειες για την υποβολή τους δεν αποτελεί απλή εγκύκλιο αλλά έχει χαρακτήρα κανονιστικής πράξεως. Συγκεκριµένα, το ΣτΕ έκρινε: «…Στην απόφαση αυτή εκτίθεται εξάλλου, το νοµικό πλέγµα, ο τρόπος υποβολής των αιτήσεων, τα απαιτούµενα δικαιολογητικά καθώς και ο τρόπος κατάταξης των υποψηφίων. Με τα δεδοµένα αυτά, η προσβαλλόµενη απόφαση, µε την οποία καθορίζεται η προθεσµία υποβολής των αιτήσεων και καθορίζονται λεπτοµέρειες για την υποβολή τους δεν αποτελεί απλή εγκύκλιο αλλά έχει κανονιστικό χαρακτήρα (πρβλ ΣτΕ 1484/1999, 592/2000, 145126
1455/2006)». Τόσο η πρώτη όσο και η δεύτερη προσβαλλόµενη απόφαση περιέχει κανονιστικές ρυθµίσεις απευθυνόµενες στους οικείους διατάκτες, επιφέρουσες ατοµικές άµεσες συνέπειες, δεδοµένου ότι χωρίς την εν λόγω υπουργική απόφαση δεν µπορεί να υπάρξει µείωση ή αύξηση των ποσών, που περιέχονται στους οικείους κωδικούς του προϋπολογισµού σχετικά µε την µισθοδοσία του προσωπικού της δηµόσιας διοίκησης και τις συντάξεις των δηµοσίων υπαλλήλων και λειτουργών. Υπό την έννοια αυτή, οι προσβαλλόµενες αποφάσεις παρά το γεγονός, ότι χαρακτηρίζονται από την ∆ιοίκηση ως εγκύκλιοι, έχουν στην πραγµατικότητα κανονιστικό χαρακτήρα και ως εκ τούτου παραδεκτώς προσβάλλονται δια της παρούσας αίτησης ακυρώσεως. Σε αντίθετη περίπτωση, εάν ήθελε υποτεθεί, ότι συνιστούν απλές εγκυκλίους, ελλείπει η εκ του νόµου προβλεπόµενη υπουργική απόφαση για την αύξηση ή την µείωση των εγγεγραµµένων στον Κρατικό προϋπολογισµό κονδυλιών µισθών και συντάξεων και συνεπεία αυτού όλες οι εκδοθείσες ατοµικές πράξεις, µε τις οποίες είτε επιστράφηκαν οι ήδη καταβληθείσες αποδοχές προσωπικού του ∆ηµοσίου είτε περιεκόπησαν για το µέλλον οι καταβαλλόµενες αποδοχές (µισθοί, δώρα, επιδόµατα) στερούνται παντελώς νοµίµου ερείσµατος. VII. Στη συνέχεια εξεδόθη ο νόµος 3847/2010 «Επανακαθορισµός των επιδοµάτων εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και του επιδόµατος αδείας για τους συνταξιούχους και βοηθηµατούχους του ∆ηµοσίου». «Άρθρο Μόνο 1. Τα επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και το επίδοµα αδείας, που προβλέπονται από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη νόµου ή κανονιστική πράξη για τους συνταξιούχους και βοηθηµατούχους του ∆ηµοσίου γενικά χορηγούνται εφόσον ο δικαιούχος έχει υπερβεί το 60ό έτος της ηλικίας του και το συνολικό ποσό της µηνιαίας καταβαλλόµενης σύνταξης δεν υπερβαίνει τα
27
δύο χιλιάδες πεντακόσια (2.500) ευρώ, το ύψος τους δε καθορίζεται ως εξής: α) Το επίδοµα εορτών Χριστουγέννων, τετρακόσια (400) ευρώ. β) Το επίδοµα εορτών Πάσχα, διακόσια (200) ευρώ. γ) Το επίδοµα αδείας, διακόσια (200) ευρώ. Για τον προσδιορισµό του συνολικού ποσού της καταβαλλόµενης σύνταξης του προηγούµενου εδαφίου λαµβάνονται υπόψη το ποσό της µηνιαίας βασικής σύνταξης, καθώς και τα συγκαταβαλλόµενα µε αυτή ποσά του επιδόµατος εξοµάλυνσης του άρθρου 1 του ν. 3670/2008 (ΦΕΚ 117/Α΄), του επιδόµατος ανικανότητας και της προσωπικής και αµεταβίβαστης διαφοράς. … β. Εάν η καταβαλλόµενη σύνταξη µε συνυπολογισµό των επιδοµάτων της παραγράφου 1 υπολογιζόµενη σε δωδεκάµηνη βάση, υπερβαίνει κατά µήνα το ποσό των δύο χιλιάδων πεντακοσίων (2.500) ευρώ, τα εν λόγω επιδόµατα καταβάλλονται µέχρι του ορίου των δύο χιλιάδων πεντακοσίων (2.500) ευρώ µε ανάλογη µείωσή τους». Ειδικά δε για την περίπτωση των ασφαλισµένων σε οργανισµούς κύριας ασφάλισης αρµοδιότητας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, πλην ΟΓΑ, εξεδόθη η τρίτη προσβαλλόµενη, υπ’ αριθµόν Φ 80000/14254/1097 κοινή Υπουργική Απόφαση των Υφυπουργών Οικονοµικών και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, µε την οποία ορίστηκαν οι προϋποθέσεις, ο τρόπος και ο χρόνος καταβολής από τους οργανισµούς κύριας ασφάλισης αρµοδιότητας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, των επιδοµάτων εορτών Χριστουγέννων-Πάσχα και επιδόµατος αδείας. Σύµφωνα µε την ως άνω απόφαση, «1. Τα επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα, καθώς και το επίδοµα αδείας που προβλέπονται από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη νόµου ή κανονιστική πράξη χορηγούνται εφεξής, κατά το ύψος που προβλέπεται στην παρ. 2 της παρούσας, στους συνταξιούχους και βοηθηµατούχους των φορέων κύριας ασφάλισης αρµοδιότητας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, υπό την προϋπόθεση ότι έχουν υπερβεί το 60ό έτος
28
της ηλικίας τους. … 2. Το ύψος των εν λόγω επιδοµάτων καθορίζεται στο ποσό των τετρακοσίων (400,00) ευρώ για το επίδοµα εορτών Χριστουγέννων και στο ποσό των διακοσίων (200,00) ευρώ τόσο για το επίδοµα εορτών Πάσχα, όσο και για το επίδοµα αδείας. Τα ανωτέρω ποσά χορηγούνται στους συνταξιούχους των οποίων η καταβαλλόµενη σύνταξη, στην οποία συνυπολογίζονται οι προσαυξήσεις λόγω οικογενειακών βαρών, το επίδοµα απολύτου αναπηρίας και τα επιδόµατα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας, υπολογιζόµενη σε δωδεκάµηνη βάση, δεν υπερβαίνει µηνιαίως το ποσό των δύο χιλιάδων πεντακοσίων (2.500,00) ευρώ. Σε περίπτωση υπέρβασης του ποσού αυτού, τα επιδόµατα µειώνονται αναλόγως, έτσι ώστε το εξαγόµενο ποσό, στο οποίο συνυπολογίζονται και τα προαναφερόµενα επιδόµατα να µην υπερβαίνει το ανωτέρω όριο. …». Σε εκτέλεση δε των διατάξεων των ν. 3833/2010 και 3845/2010 εξεδόθησαν άπασες οι ατοµικές προσβαλλόµενες, διοικητικές πράξεις (φύλλα µισθοδοσίας, βεβαιώσεις αποδοχών κλπ), δια των οποίων περιεκόπησαν οι καταβαλλόµενες αποδοχές εκάστου εκ των φυσικών προσώπων αιτούντων και µειώθηκε ή καταργήθηκε το επίδοµα αδείας, που ελάµβαναν. Άπασες οι προσβαλλόµενες πράξεις, κανονιστικές και ατοµικές είναι µη νόµιµες και ως εκ τούτου ακυρωτέες, δεδοµένου, ότι έχουν εκδοθεί εις εκτέλεση διατάξεων νόµων, οι οποίοι έρχονται σε ευθεία αντίθεση προς τις διατάξεις τόσο του Συντάγµατος όσο και διεθνών κανόνων δικαίου καθώς και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως διαµορφώθηκε µετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβώνας, όπως αναλυτικά κατωτέρω θα εκτεθεί για έκαστη εξ αυτών. ΙΙ. Επί του εννόµου συµφέροντος ενός εκάστου εκ των αιτούντων.
29
1. Επί του εννόµου συµφέροντος του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών. Κατά το άρθρο 199 του Κώδικος περί ∆ικηγόρων (ν.δ. 3026 του 1954, ΦΕΚ 235), «εις τους ∆ικηγορικούς Συλλόγους και τα ∆ιοικητικά Συµβούλια αυτών ανήκουσιν α) ... δ) η συζήτησις και η απόφασις περί παντός ζητήµατος ενδιαφέροντος το ∆ικηγορικόν Σώµα ή τα µέλη του Συλλόγου ως τοιαύτα ή ως επαγγελµατικήν τάξιν και επί παντός γενικωτέρον ζητήµατος Εθνικού ή Κοινωνικού περιεχοµένου». Το ∆ικαστήριό Σας για πρώτη φορά το 1977 αναγνώρισε το έννοµο συµφέρον των ∆ικηγορικών Συλλόγων για θέµατα εθνικού και κοινωνικού περιεχοµένου και µάλιστα µε αφορµή µια υπόθεση προσβολής του φυσικού περιβάλλοντος. Ειδικότερα, η διάταξη του άρθρου 199 του Κώδικα Περί ∆ικηγόρων έχει την έννοια ότι «ως εκ του χαρακτήρα των νοµικών αυτών προσώπων και της εξέχουσας θέσης τους στην κοινωνία, µεταξύ των ζητηµάτων προς αντιµετώπιση των οποίων δικαιούνται οι δικηγορικοί σύλλογοι να αναµιχθούν, συγκαταλέγεται και η προς αποτροπή του υποβιβασµού της ανθρώπινης ζωής συνταγµατικώς κατοχυρωθείσα προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος» (ΣτΕ 4576/77). Είναι προφανές, ότι τα µέτρα, που θεσπίστηκαν για την εφαρµογή του Μηχανισµού Στήριξης της Ελληνικής Οικονοµίας και οι συνέπειες εξ αυτών στο σύνολο της ελληνικής κοινωνίας, αποτελεί γενικότερο ζήτηµα εθνικού και κοινωνικού περιεχοµένου, για το οποίο οι δικηγορικοί σύλλογοι της χώρας νοµιµοποιούνται να παρεµβαίνουν και να προσφεύγουν ενώπιον της ∆ικαιοσύνης. Προσθέτως µε προφανές έννοµο συµφέρον ο ∆ΣΑ προσφεύγει ενώπιόν Σας για την ακύρωση των ατοµικών διοικητικών πράξεων, από τις οποίες προκύπτει, ότι βλάπτονται τα µέλη του, εξαιτίας της µείωσης των αποδοχών τους και της κατάργησης των επιδοµάτων τους, τα οποία εργάζονται στο δηµόσιο ή στον ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, µε έµµισθη εντολή ή ως µέλη ειδικού επιστη30
2. Επί του εννόµου συµφέροντος της Ανώτατης ∆ιοίκησης Ενώσεων ∆ηµοσίων Υπαλλήλων (Α∆Ε∆Υ). Η Α∆Ε∆Υ είναι τριτοβάθµια συνδικαλιστική οργάνωση, η οποία εκπροσωπεί µονίµους και αορίστου χρόνου εργαζόµενους στο ∆ηµόσιο, στα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου ∆ικαίου και στους Οργανισµούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η οργάνωση και η λειτουργία της Α∆Ε∆Υ διέπονται από τις διατάξεις του νόµου 1264/1982, προς τον οποίο έχει πλήρως εναρµονιστεί και το καταστατικό µας, που εγκρίθηκε από το Πρωτοδικείο Αθηνών µε την υπ’ αριθµόν 2109/1949 απόφαση του ∆ικαστηρίου αυτού και µετά και την τελευταία τροποποίηση του µε την υπ’ αριθµόν 5281/2007 απόφαση του Μονοµελούς Πρωτοδικείου Αθηνών.
31
µονικού προσωπικού, χωρίς από τις πράξεις αυτές να ωφελούνται άλλοι δικηγόροι, µέλη του ∆ΣΑ. Σηµειωτέον, ότι οι επίµαχες περικοπές µισθών και επιδοµάτων αφορούν και τους δικηγόρους µέλη µας, δεδοµένου, ότι οι δικηγόροι, που απασχολούνται στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου δικαίου, αµείβονται σύµφωνα µε το καθεστώς, που προσδιορίζεται για τους υπαλλήλους του ∆ηµοσίου και των ΝΠ∆∆. Συγκεκριµένα, κατ' εξουσιοδότηση του άρθρου 24 του Ν 2470/97 "Αναµόρφωση µισθολογίου προσωπικού της ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης και άλλες συναφείς διατάξεις", εκδόθηκε η υπ αριθµ.Κ.Υ.Α.2022210/2776/0022/97 "Κατάταξη δικηγόρων µε έµµισθη εντολή σε µισθολογικά κλιµάκια ενώ κατ' εξουσιοδότηση του άρθρου 21 του Ν.3205/03, "περί των µισθολογικών ρυθµίσεων λειτουργών και υπαλλήλων του ∆ηµοσίου, Ν.Π.∆.∆. και Ο.Τ.Α.", εκδόθηκε η υπ' αριθµ.2/8250/0022/2004 απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης και Αποκέντρωσης, Οικονοµικών και ∆ικαιοσύνης "Κατάταξη δικηγόρων µε έµµισθη εντολή σε µισθολογικά κλιµάκια".
Σύµφωνα µε το άρθρο 2 του καταστατικού µας, «Σκοποί της Α.∆.Ε.∆.Υ. είναι: α) Η βελτίωση, ο εκδηµοκρατισµός, ο εκσυγχρονισµός και η αναβάθµιση της λειτουργίας της κρατικής µηχανής και της ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης προς όφελος του λαού και του τόπου. β) Η σφυρηλάτηση της ενότητας και της συνεργασίας µεταξύ των µελών της και ο συντονισµός της δράσης τους για την διασφάλιση, την προστασία και την προαγωγή των οικονοµικών, εργασιακών, κοινωνικών, ασφαλιστικών, συνταξιοδοτικών και γενικότερων συµφερόντων των Εργαζοµένων στο ∆ηµόσιο και την υπεράσπισή τους απέναντι σε κάθε αυθαιρεσία της εξουσίας. γ) Η συνεχής προσπάθεια και ο συντονισµένος αγώνας για την διερεύνηση της συµµετοχής των Εργαζοµένων στο ∆ηµόσιο στο εθνικό εισόδηµα, στην κατεύθυνση της εµπέδωσης της κοινωνικής δικαιοσύνης. δ) Η προστασία του ∆ηµοκρατικού µας πολιτεύµατος, η διασφάλιση και η διεύρυνση των δηµοκρατικών θεσµών, η προάσπιση της εθνικής ανεξαρτησίας και ο αγώνας για την επικράτηση της ειρήνης. ... στ) Ο σεβασµός της ανθρώπινης αξίας, της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας, της προσωπικής και πολιτικής ελευθερίας και ασφάλειας. Η προάσπιση της ελευθερίας της σκέψης, του λόγου και της δράσης και της ελεύθερης διακίνησης των ιδεών, καθώς επίσης η προστασία των ατοµικών και συνδικαλιστικών ελευθεριών και δικαιωµάτων. …». Μέλη µας σύµφωνα µε το άρθρο 4 του καταστατικού µας «γίνονται οι δευτεροβάθµιες δηµοσιοϋπαλληλικές οργανώσεις του ∆ηµοσίου, των Ν.Π.∆.∆., των Ο.Τ.Α. α και β βαθµού, των νοµικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, που ανήκουν εξ ολοκλήρου στο ∆ηµόσιο και εποπτεύονται από αυτό ως και των Αµιγών ∆ηµοτικών, Κοινοτικών ή Νοµαρχιακών Επιχειρήσεων, που καλύπτουν εργαζόµενους µε µόνιµη σχέση δηµοσίου δικαίου ή µε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου και πληρούν τις προϋποθέσεις
32
3. Επί του εννόµου Συµφέροντος της Οµοσπονδίας Πολιτικών Συνταξιούχων (ΠΟΠΣ). Η Πανελλήνια Οµοσπονδία Πολιτικών Συνταξιούχων είναι νοµίµως συνεστηµένη Οµοσπονδία, λειτουργούσα δυνάµει των διατάξεων του Αστικού Κώδικος, βάσει καταστατικού εγκεκριµένου από το Πρωτοδικείο Αθηνών. Μέλη µας καθίστανται πρωτοβάθµιοι σύλλογοι, στους οποίους εγγράφονται συνταξιούχοι όλων των κλάδων και των ειδικοτήτων του ∆ηµοσίου και των Νοµικών του Προσώπων, οι οποίοι λαµβάνουν σύνταξη από το ∆ηµόσιο. Σύµφωνα µε το άρθρο 2 του καταστατικού µας, σκοπός της οργανώσεως µας, µεταξύ άλλων είναι η διαφύλαξη και προαγωγή των οικονοµικών και κοινωνικών συµφερόντων των µελών µας. Είναι δε προφανές, ότι εξαιτίας των περικοπών, που έλαβαν χώρα στις συντάξεις των συνταξιούχων του ∆ηµοσίου, συνεπεία των
33
του παρόντος καταστατικού». Είναι εκ των ανωτέρω προφανές, ότι µέλη µας είναι όλοι οι εργαζόµενοι µε σύµβαση δηµοσίου ή ιδιωτικού δικαίου στο ∆ηµόσιο, στα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου ∆ικαίου, στους ΟΤΑ α και β βαθµού, στα Νοµικά Πρόσωπα Ιδιωτικού ∆ικαίου, που ανήκουν στο ∆ηµόσιο και εποπτεύονται απ’ αυτό καθώς και στις Αµιγείς ∆ηµοτικές, Κοινοτικές και Νοµαρχιακές Επιχειρήσεις. Αυτοί ακριβώς ήταν και οι εργαζόµενοι, των οποίων οι αποδοχές (µισθοί και επιδόµατα) υπέστησαν σηµαντική µείωση. Με την ιδιότητα µας δε ως συνδικαλιστική οργάνωση του νόµου 1264/1982 ασκούµε την παρούσα αίτηση ακύρωση έχοντες προφανές, ίδιο, άµεσο και ενεστώς έννοµο συµφέρον από την έκβαση της παρούσας δίκης. Σηµειωτέον δε, ότι οι αιτούντες φυσικά πρόσωπα δηµόσιοι υπάλληλοι, που υπέστησαν µείωση αποδοχών και περικοπή επιδοµάτων είναι µέλη των Οµοσπονδιών µελών µας και συνακόλουθα είναι προφανές το έννοµο συµφέρον µας για την ακύρωση των επιµέρους ατοµικών πράξεων, που συµπροσβάλλονται δια της παρούσας.
4. Επί του εννόµου συµφέροντος του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδος (ΤΕΕ). Μεταξύ των καταστατικών σκοπών του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδος, όπως προκύπτει από τις διατάξεις, που διέπουν τη λειτουργία του (Π∆ της 27.11/14.12.1926, όπως τροποποιήθηκε µε το ν. 1486/1984 (ΦΕΚ Α) είναι και η φροντίδα για την απασχόληση, την κοινωνική ασφάλιση, την προαγωγή και προστασία του κύρους των µελών του (άρθρο 4, παράγραφος 3 του ν.1486/1984) ενώ σύµφωνα µε την παράγραφο 1 του άρθρου 4 µπορεί να παρεµβαίνει σε θέµατα που σχετίζονται µε την οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη της χώρας. Είναι προφανές, ότι τα µέτρα που θεσπίστηκαν για την εφαρµογή του Μηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας επηρεάζουν εµφανώς την οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη της χώρας. Προσθέτως, µε προφανές έννοµο συµφέρον το ΤΕΕ προσφεύγει ενώπιόν Σας για την ακύρωση των ατοµικών διοικητικών πράξεων, από τις οποίες προκύπτει ότι βλάπτονται τα µέλη του, εξαιτίας της µείωσης των αποδοχών τους και της µείωση των επιδοµάτων τους, τα οποία εργάζονται στο δηµόσιο ή στον ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, χωρίς από τις πράξεις αυτές να ωφελούνται άλλοι µηχανικοί, µέλη του ΤΕΕ.
34
προσβαλλόµενων αποφάσεων, εθίγησαν όλα ανεξαιρέτως τα µέλη µας, τα συµφέροντα των οποίων φύσει και θέσει είµαστε υποχρεωµένοι να προστατεύουµε. Συνεπεία των ανωτέρω έχουµε άµεσο, ίδιο και ενεστώς έννοµο συµφέρον να ασκήσουµε την παρούσα αίτηση ακύρωσης, δεδοµένου µάλιστα, ότι άπαντα τόσο τα µέλη του ∆ιοικητικού Συµβουλίου της Οµοσπονδίας όσο και τα µέλη των συνδέσµων µελών µας, έχουν υποστεί σοβαρές µειώσεις στις καταβαλλόµενες σε αυτούς συντάξεις.
5. Επί του εννόµου συµφέροντος της Οµοσπονδίας Ερ-
6. Επί του εννόµου Συµφέροντος του Εργατικού Κέντρου Λιβαδειάς. Το Εργατικό Κέντρο Λιβαδειάς συνιστά δευτεροβάθµια συνδικαλιστική οργάνωση, οργανωµένη και λειτουργούσα δυνάµει καταστατικού νοµίµως εγγεγραµµένου στα Βιβλία Σωµατείων του Πρωτοδικείου Λιβαδειάς, σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 1264/1982. Σκοπός µας σύµφωνα µε το καταστατικό µας είναι η προάσπιση και προαγωγή των επαγγελµατικών, οικονοµικών και εργασιακών συµφερόντων των µελών µας. Μέλη µας δε είναι σωµατεία εργαζοµένων στο ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, όπως για παράδειγµα στην ∆ΕΗ, όπου εφαρµόστηκαν πλήρως οι εισαχθείσες περικοπές αποδοχών, δυνάµει των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 και των προσβαλλόµενων πράξεων. Είναι δε προφανές το έννοµο συµφέρον µας από την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως, καθώς αν και µέλη µας υπέστησαν περικοπές, από τις ρυθµίσεις των προσβαλλοµένων αποφάσεων δεν ευεργετήθηκαν αντιστοίχως άλλα µέλη µας.
35
γατικών Στελεχών. Η Οµοσπονδία Εργατικών Στελεχών είναι δευτεροβάθµια οργάνωση, που λειτουργεί σύµφωνα µε τις διατάξεις του Αστικού Κώδικα και µέλη της οποίας καθίστανται τα σωµατεία Συνταξιούχων και Εργατικών Στελεχών. Μεταξύ των σκοπών της Οργάνωσης µας είναι η προάσπιση των οικονοµικών συµφερόντων των µελών µας, οι οποίοι είναι ασφαλισµένοι ή λαµβάνουν σύνταξη από το Ίδρυµα Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Με την τέταρτη προσβαλλόµενη απόφαση, αποφασίστηκε η περικοπή των καταβαλλόµενων συντάξεων στα µέλη µας. Είναι, συνεπεία αυτού προφανές, ότι άπαντα τα µέλη µας έχουν υποστεί βλάβη από τις προσβαλλόµενες αποφάσεις, την ακύρωση των οποίων δικαιούµαστε να ζητήσουµε από το ∆ικαστήριο Σας, έχοντες ίδιο, άµεσο και ενεστώς έννοµο συµφέρον.
8. Επί του εννόµου συµφέροντος του Ενιαίου Φορέα ∆ιδασκόντων Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης. Ο Ενιαίος Φορέας ∆ιδασκόντων Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης είναι πρωτοβάθµια ένωση, που εκπροσωπεί τους διδάσκοντες καθηγητές, που απασχολούνται στην Σχολή Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης. Σκοπός του σωµατείου µας είναι η προάσπιση και προαγωγή των οικονοµικών και εργασιακών δικαιωµάτων των µελών µας, τα οποία θίγονται από τις προσβαλλόµενες πράξεις, καθώς µέσω αυτών έχουν ήδη πραγµατοποιηθεί περικοπές των αποδοχών τους, χωρίς να έχουν επωφεληθεί εκ των µέτρων αυτών άλλα µέλη του συλλόγου µας. Είναι συνεπεία αυτού προφανές, το έννοµο συµφέρον της Ενώσεως µας για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως. 9. Επί του εννόµου συµφέροντος των λοιπών αιτούντων. Ι. Επί του εννόµου συµφέροντος των αιτούντων - µελών
7. Επί του εννόµου συµφέροντος του Συνδέσµου Αποφοίτων Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων Τάξης 1978 και της Λέσχης Αεροπορίας Στρατού. Ο Σύνδεσµος Αποφοίτων Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων Τάξης 1978 καθώς και η Λέσχη Αεροπορίας Στρατού, συνιστούν σωµατεία του Αστικού Κώδικος, στα οποία εγγράφονται τόσο εν ενεργεία όσο και απόστρατοι αξιωµατικοί του Ελληνικού Στρατού. Αφενός µεν τα εν ενεργεία µέλη µας υφίστανται σηµαντικές µειώσεις στις καταβαλλόµενες αποδοχές τους εξαιτίας των διατάξεων της πρώτης και δεύτερης προσβαλλόµενης αφετέρου οι συνταξιούχοι µέλη µας, υφίστανται εξαιτίας των ιδίων πράξεων, περικοπές στις καταβαλλόµενες σε αυτούς συντάξεις. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές, το έννοµο συµφέρον µας για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως.
36
του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών. α) Η αιτούσα Ιωάννα Κουφάκη είµαι δικηγόρος Αθηνών και υπηρετώ ως µέλος του ειδικού επιστηµονικού προσωπικού της Ανεξάρτητης Αρχής του Συνηγόρου του Πολίτη, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και η ατοµική, που µε αφορά, δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. β) Ο αιτών Στυλιανός Κουρνιανός, είµαι ∆ικηγόρος, Προϊστάµενος στην ∆ιεύθυνση Νοµικών Υποθέσεων του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «Ταµείο Ασφάλισης Υπαλλήλων Τραπεζών και Επιχειρήσεων Κοινής Ωφελείας» (ΤΑΥΤΕΚΩ), αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. γ) Ο αιτών Επαµεινώνδας Μαριάς του Αθανασίου, είµαι δικηγόρος Αθηνών και υπηρετώ ως Αναπληρωτής Καθηγητής Θεσµών Ευρωπαϊκής Ένωσης, Τµήµατος Οικονοµικών Επιστηµών, Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως.
37
ΙΙ. επί του εννόµου συµφέροντος των αιτούντων µελών της Α.∆.Ε.∆.Υ. α) Ο αιτών Νικόλαος Κρέτσης είµαι µόνιµος ∆ηµόσιος Υπαλλήλος στον ∆ήµο Αρτέµιδος Αττικής, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. β) Η αιτούσα Μαρία Παπαδοπούλου είµαι µόνιµη δηµόσιος υπάλληλος, υπηρετούσα στο Νοµικό Πρόσωπο ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «∆ηµοτικοί Παιδικοί Σταθµοί ∆ήµου Ελληνικού», αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. γ) Ο αιτών Αλέξανδρος ∆ουβανάς είµαι µόνιµος δηµόσιος Υπάλληλος κλάδου ΤΕ Νοσηλευτικής, υπηρετών στο Νοσοκοµείο Παιδιών Αγλαΐα Κυριακού, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. δ) Η αιτούσα Μαρία Αλεφραγκή είµαι µόνιµη υπάλληλος, κλάδου ΤΕ Ραδιολογίας-Ακτινολογίας, υπηρετούσα στο Νοσοκοµείο «Αλεξάνδρα», αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν.
38
3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. ε) ο αιτών ∆αρδαµανέλλης Θρασύβουλος είµαι Καθηγητής δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης κλάδου ΠΕ 0404, υπηρετώ στο 8ο Γυµνάσιο Καλαµαριάς Θεσσαλονίκης ενώ αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. ζ) Ο αιτών Κωσταράκος ∆ηµήτριος, είµαι καθηγητής δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης, κλάδου ΠΕ 03 Μαθηµατικών, υπηρετώ στο 2ο Γυµνάσιο Βούλας, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. η) Ο αιτών Γκούµας Αθανάσιος είµαι µόνιµος εκπαιδευτικός του Υπουργείου Παιδείας, ∆ια βίου µάθησης και Θρησκευµάτων, κλάδου ΠΕ ∆ασκάλων, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου καθώς και το επίδοµα αδείας, το οποίο έπρεπε
39
να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. θ) Ο αιτών ∆ηµήτριος Βαρνάβας είµαι ιατρός ΕΣΥ, υπηρετώ ως ∆ιευθυντής Οφθαλµολογικού Νοσοκοµείου Χαλκιδικής, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. ι) Η αιτούσα ∆έσποινα Σαββίδου, είµαι µόνιµη υπάλληλος του Υπουργείου Παιδείας, ∆ια Βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, ως δασκάλα (Κλάδος ΠΕ 70), υπηρετώ δε στο 5ο ∆ηµοτικό Σχολείο Αµπελοκήπων, και αµείβοµαι σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. ΙΙΙ. Επί του εννόµου συµφέροντος των αιτούντων-µελών του ΤΕΕ. α) Η αιτούσα Όλγα Ζηκοπούλου-Μανώλη, είµαι Πολιτικός Μηχανικός, µόνιµος Υπάλληλος στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου αλλά και τα επιδόµατα 2% και 7 τοις χιλίοις τα οποία ελάµβανα και περιεκόπη το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο
40
ΙV. Επί του εννόµου συµφέροντος των αιτούντων µελών της του Συνδέσµου Αποφοίτων Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων Τάξης 1978 και της Λέσχης Αεροπορίας Στρατού. α) Ο αιτών Μανδραλής Κωνσταντίνος είµαι ταξίαρχος Πεζικού αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. β) Ο αιτών Αφενδρής Ευάγγελος, είµαι Αντισυνταγµατάρχης Αεροπορίας Στρατού αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου και το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον,
41
συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. β) Ο αιτών Παναγιώτης Κατίκας, είµαι Αρχιτέκτονας, µέλος του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδας (ΑΜ ΤΕΕ 28774), µόνιµος Υπάλληλος στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Εις εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3388/2010 και 3845/2010 εκδόθηκαν οι προσβαλλόµενες αποφάσεις, κανονιστικές και ατοµικές, που µε αφορούν δια των οποίων περιεκόπησαν οι αποδοχές µου αλλά και τα επιδόµατα 2% και 7 τοις χιλίοις τα οποία ελάµβανα και περιεκόπη το επίδοµα αδείας 2010, το οποίο έπρεπε να λάβω. Είναι συνεπεία αυτού, προφανές το έννοµο συµφέρον, που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως.
που έχω για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. ∆υνάµει των ως άνω προσβαλλόµενων πράξεων, πραγµατοποιήθηκε µείωση των µισθών (επιδοµάτων, ειδικών αµοιβών κλπ) των αιτούντων φυσικών προσώπων, αναδροµικά από την 1.1.2010 και έτι περαιτέρω από 1.6.2010 και, όπως αναλυτικά προκύπτει για την κάθε προσβαλλόµενη πράξη, που τους αφορά (φύλλα µισθοδοσίας, αποδοχών κλπ) ως εκ τούτου έχουν προφανές έννοµο συµφέρον για την ακύρωσή τόσο των ατοµικών πράξεων καθώς και των λοιπών πράξεων, που συµπροσβάλλονται µε την παρούσα αίτηση ακυρώσεως. 1ος Λόγος ακυρώσεως: Έλλειψη τήρησης της προβλεπόµενης από το άρθρο 28, παράγραφος 2 του Συντάγµατος διαδικασίας για την ψήφιση του ν. 3845/2010. Σύµφωνα µε το άρθρο 28, παράγραφος 2 του Συντάγµατος «Για να εξυπηρετηθεί σπουδαίο εθνικό συµφέρον και να προαχθεί η συνεργασία µε άλλα κράτη, µπορεί να αναγνωρισθούν µε συνθήκη ή συµφωνία, σε όργανα διεθνών οργανισµών αρµοδιότητες, που προβλέπονται από το Σύνταγµα. Για την ψήφιση νόµου, που κυρώνει αυτή τη συνθήκη ή συµφωνία απαιτείται πλειοψηφία των τριών πέµπτων όλων των βουλευτών». Ο ν. 3845/2010 περιλαµβάνει διατάξεις, οι οποίες θεσπίστηκαν σε εκτέλεση διεθνούς συµφωνίας µε τα κράτη µέλη της ζώνης του ευρώ και του ∆ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου, όπως ρητά αναφέρεται στο άρθρο 1 περί του Μηχανισµού Στήριξης της Ελληνικής Οικονοµίας. Όπως προκύπτει από τα µνηµόνια, που αποτελούν παραρτήµατα του νόµου, έχει συµφωνηθεί η παραχώρηση εξουσιών, που ασκεί η κυβέρνηση κυρίως ως προς τον καθορισµό της οικονοµικής, κοινωνικής και δηµοσιονοµικής πολιτικής, η παραχώρηση εξουσιών, που ασκεί το νοµοθετικό σώµα κυρίως ως προς την παροχή εξουσιοδότησης προς τον Υπουργό Οικονο42
ΙΙΙ. Επί των επιµέρους λόγων ακύρωσης.
2ος Λόγος ακυρώσεως: Παραβίαση του άρθρου 36 παράγραφος 2 του Συντάγµατος για την παράλειψη κύρωσης µε νόµο συνθηκών. Σύµφωνα µε τη διάταξη του άρθρου 2 του άρθρου 36 του Συντάγµατος «οι συνθήκες για εµπόριο, φορολογία, οικονοµική συνεργασία και συµµετοχή σε διεθνείς οργανισµούς ή ενώσεις και όσες άλλες περιέχουν παραχωρήσεις για τις οποίες σύµφωνα µε άλλες διατάξεις του Συντάγµατος, τίποτα δεν µπορεί να οριστεί χωρίς νόµο ή οι οποίες επιβαρύνουν ατοµικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόµο, που τις κυρώνει». Όπως ήδη αναφέρθηκε στο ιστορικό της παρούσας, µε το άρθρο 1, παράγραφο 4 του ν. 3845/2010 παρέχεται στον Υπουργό Οικονοµικών η εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό ∆ηµόσιο και να υπογράφει κάθε µνηµόνιο συνεργασίας,
43
µικών να υπογράφει κάθε συνεργασία, συµφωνία ή σύµβαση δανεισµού, διµερή ή πολυµερή, µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη-µέλη της ζώνης του ευρώ, το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, προκειµένου να εφαρµοστεί το πρόγραµµα των Μνηµονίων και παρακάµπτοντας την υποχρέωση κύρωσης µε νόµο, καθώς και εξουσίες της εκτελεστικής εξουσίας, αφού προβλέπεται εποπτεία της εφαρµογής του νόµου, όχι από την Ελληνική ∆ιοίκηση αλλά από τους εκπροσώπους των συµβαλλοµένων µε την Ελληνική Κυβέρνηση. Με τα δεδοµένα αυτά, είναι προφανές, ότι το περιεχόµενο του ν.3845/2010 εµπίπτει στο πεδίο εφαρµογής του άρθρου 28, παράγραφος 2 του Συντάγµατος. Η έλλειψη τήρησης της προβλεπόµενης από την εν λόγω διαδικασία ψήφισής του από τα τρία πέµπτα του συνόλου των βουλευτών, θέτει θέµα τυπικής αντισυνταγµατικότητας και καθιστά το ν.3845/2010 ανυπόστατο. ∆εδοµένου δε, ότι οι ως άνω προσβαλλόµενες πράξεις εκδόθηκαν δυνάµει των διατάξεων του ν.3845/2010, πάσχουν νοµιµότητας και πρέπει να ακυρωθούν.
συµφωνία ή σύµβαση δανεισµού, διµερή ή πολυµερή, µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη-µέλη της ζώνης του ευρώ, το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, προκειµένου να εφαρµοστεί το πρόγραµµα των Μνηµονίων, που αναφέρεται στην παράγραφο 3 του πρώτου άρθρου. «Τα µνηµόνια, οι συµφωνίες και οι συµβάσεις του προηγούµενου εδαφίου, εισάγονται στη Βουλή για κύρωση». Με το άρθρο 9 του ν. 3847/2010, τροποποιήθηκε η παράγραφος 4, του άρθρου 1 του ν. 3845/2010: αντί της λέξης «κύρωση», τέθηκαν οι λέξεις «συζήτηση και ενηµέρωση. Ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους.» Ωστόσο, η ως άνω διάταξη έρχεται σε ευθεία αντίθεση µε την παράγραφο 2 του άρθρου 36 του Συντάγµατος καθώς το περιεχόµενο «κάθε µνηµονίου συνεργασίας, συµφωνίας ή σύµβασης δανεισµού … µε το ∆ιεθνές Ταµείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα …», που προβλέπει η παράγραφος 4 του άρθρου 1 του ν.3845/2010 είναι προφανές, ότι, αφενός πρόκειται για συνθήκη οικονοµικής συνεργασίας µε διεθνείς οργανισµούς και αφετέρου, µε περιεχόµενο που επιβαρύνουν ατοµικά τους Έλληνες και εµπίπτει στο πεδίο εφαρµογής του άρθρου 36 του Συντάγµατος. Στο πλαίσιο αυτό, δεν είναι δυνατόν να µην υπάρχει τυπικός νόµος, που τις κυρώνει και να προβλέπεται, αντ’ αυτού απλή συζήτηση και ενηµέρωση στη Βουλή ενώ οι εκδοθείσες εις εκτέλεση αυτού πράξεις, θεωρούνται ανίσχυρες και δεν παράγουν έννοµα αποτελέσµατα. ∆εδοµένου, ότι οι ως άνω προσβαλλόµενες πράξεις κατά το µέρος, που έχουν βασιστεί στην ως άνω διάταξη, στερούνται νοµιµότητας και πρέπει να ακυρωθούν. 3ος Λόγος ακυρώσεως- Παράβαση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α.
44
Ι. Το νοµοθετικό πλαίσιο των περικοπών ή και καταργήσεων αποδοχών και συντάξεων.
Όπως αναλυτικώς ανωτέρω εκτέθηκε, οι προσβαλλόµενες αποφάσεις προέβησαν σε περικοπές των καταβαλλόµενων αποδοχών των φυσικών προσώπων µελών των αιτουσών οργανώσεων, οι οποίες πραγµατοποιήθηκαν ως εξής: ∆ια των διατάξεων της πρώτης προσβαλλόµενης, η οποία φέρει τίτλο «Παροχή οδηγιών για την υλοποίηση εισοδηµατικής πολιτικής έτους 2010», κοινοποιήθηκαν οι διατάξεις των άρθρων 1,2,36,7,8 και 9 του Ν.3833/2010 «Προστασία της Εθνικής Οικονοµίας- Επείγοντα µέτρα για την αντιµετώπιση της δηµοσιονοµικής κρίσης». Σύµφωνα µε τις διατάξεις του νόµου αυτού, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% µε αναδροµική ισχύ από 1-1-2010 τα πάσης φύσεως επιδόµατα, αποζηµιώσεις και αµοιβές γενικά των λειτουργών και υπαλλήλων του ∆ηµοσίου, των Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου και των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α και Β Βαθµού καθώς και των εργαζοµένων µε σύµβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά Πρόσωπα του ∆ηµοσίου. ∆υνάµει των διατάξεων του άρθρου τρίτου του ν.3845/2010, εις εκτέλεση, του οποίου εξεδόθη η δεύτερη προσβαλλόµενη πράξη περιεκόπησαν έτι περαιτέρω τα πάσης φύσεως επιδόµατα και αποδοχές του προσωπικού του ∆ηµοσίου τοµέα, κατά ποσοστό 8%. Ειδικά δε για το προσωπικό, που απασχολείται µε σύµβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, το οποίο δεν αµείβεται βάσει των διατάξεων του ν.3205/2003, οι αποδοχές του µειώνονται κατά ποσοστό 3% ενώ αποδοχές, που ορίζονται βάσει ειδικών ή γενικών συλλογικών συµβάσεων εργασίας ή διαιτητικές αποφάσεις περικόπτονται κατά ποσοστό 3% επίσης. Αντίστοιχα, σύµφωνα µε τις προβλέψεις της δεύτερης προσβαλλόµενης πράξης, περικόπτονται κατά ποσοστό 30% τα επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας. Οι ως άνω περικοπές εφαρµόζονται τόσο στους µονίµους υπαλλήλους όσο και στους εργαζοµένους µε σύµβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου
45
αορίστου χρόνου ακόµα και όταν αυτοί µισθοδοτούνται βάσει διατάξεων συλλογικών συµβάσεων εργασίας ή διαιτητικών αποφάσεων. Είναι χαρακτηριστική η περίπτωση του αιτούντος κυρίου Κουρνιάνου, ο οποίος δια της προσβαλλόµενης ατοµικής πράξεως, που τον αφορά έλαβε ως Επίδοµα αδείας 2010 το ποσό των 198, 61 ευρώ καθαρά (ήτοι 250 ευρώ µικτά) ενώ θα έπρεπε να ανέρχεται στο ποσό των 833 ευρώ µικτά (και συνακόλουθα 635,53 ευρώ καθαρά). Αντίστοιχα οι µηνιαίες αποδοχές του περιεκόπησαν όσον αφορά στο καταβαλλόµενο επίδοµα θέσης ευθύνης και ενώ θα έπρεπε να ανέρχονται στο ποσό των 166,6 ευρώ, αρχικώς το ποσό αυτό περιεκόπη στο ποσό των 164,61 ευρώ ενώ ακολούθως περιεκόπη έτι περαιτέρω δια της µισθοδοσίας µηνός Ιουλίου 2010 στο ποσό των 146,61 ευρώ. ∆ια της τρίτης δε προσβαλλόµενης πράξεως περιεκόπησαν τα καταβαλλόµενα στους συνταξιούχους όλων των κυρίων φορέων ασφάλισης αρµοδιότητας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα καθώς και το επίδοµα αδείας. Συγκεκριµένα, ορίστηκε, ότι τα εν λόγω επιδόµατα, που προβλέπονται από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη νόµου ή κανονιστική πράξη χορηγούνται εφεξής στους συνταξιούχους αφενός µεν υπό την προϋπόθεση, ότι έχουν συµπληρώσει το 60ο έτος της ηλικίας τους και οι αποδοχές τους δεν υπερβαίνουν συνυπολογιζοµένων και των επιδοµάτων Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας τα 2500 ευρώ µηνιαίως, αφετέρου δε µόνο κατά το οριζόµενο από την παράγραφο 2 της ανωτέρω υπουργικής απόφασης ποσό, ήτοι ποσό 400 ευρώ για το επίδοµα Χριστουγέννων, ποσό 200 ευρώ για το επίδοµα Πάσχα και το επίδοµα αδείας. Τέλος, δια των προσβαλλόµενων ατοµικών διοικητικών πράξεων (φύλλων µισθοδοσίας) διενεργήθηκαν περικοπές ή και καταργήσεις αποδοχών (επιδοµάτων και δώρων εορτών και αδείας) σε όλους τους αιτούντες φυσικά πρόσωπα, µέλη των επαγγελµα46
ΙΙ. Η έννοια της αµοιβής και της σύνταξης κατά τις κείµενες διατάξεις. Οι αποδοχές διακρίνονται σε τακτικές, όταν καταβάλλονται σταθερά και µε βάση τη σύµβαση εργασίας και σε έκτακτες, όταν καταβάλλονται σαν αµοιβή εργασίας που παρασχέθηκε κάτω από ειδικές και έκτακτες συνθήκες. Τακτικές αποδοχές θεωρούνται ο µισθός και τα σχετικά επιδόµατα επί του µισθού αυτού, τα επιδόµατα αδείας και εορτών, καθώς και οποιαδήποτε άλλη προβλεπόµενη από τη σύµβαση συµπληρωµατική παροχή. Επιπροσθέτως, ως «αµοιβή» κατά το κοινοτικό δίκαιο νοείται όχι µόνο ο συνήθης ή κατώτατος βασικός µισθός αλλά και όλα τα άλλα οφέλη, που παρέχονται άµεσα ή έµµεσα, σε χρήµατα ή σε είδος, από τον εργοδότη στον εργαζόµενο, λόγω της σχέσης εργασίας. Περαιτέρω, η «επαγγελµατική σύνταξη», που καταβάλλεται ως συνέπεια της σχέσης εργοδότη-εργαζοµένου αποτελεί αµοιβή κατά το κοινοτικό δίκαιο. Στην έννοια της επαγγελµατικής σύνταξης έχει κριθεί ότι συµπεριλαµβάνονται και οι συντάξεις των δηµοσίων υπαλλήλων. Το άρθρο 9 του ν.3205/2003 προβλέπει την χορήγηση και τον τρόπο υπολογισµού των επιδοµάτων εορτών Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας, ως τµήµα του καταβαλλόµενου στους Υπαλλήλους του ∆ηµοσίου Μισθού. Συγκεκριµένα, το ως άνω άρθρο προβλέπει: «1. Το επίδοµα εορτών Χριστουγέννων ορίζεται ίσο µε το µηνιαίο βασικό µισθό του µισθολογικού κλιµακίου που έχει κάθε φορά ο υπάλληλος. Το επίδοµα αυτό χορηγείται στο ακέραιο, εφόσον ο υπάλληλος µισθοδοτήθηκε ολόκληρο το χρονικό διάστηµα από 16 Απριλίου µέχρι 15 ∆εκεµβρίου κάθε έτους και καταβάλλεται στις 16 ∆εκεµβρίου κάθε έτους. 2. Το επίδοµα εορτών Πάσχα ορίζεται ίσο προς το ήµισυ του µηνιαίου βασικού µισθού του µισθολο47
τικών οργανώσεων, που συνυπογράφουν την παρούσα αίτηση ακύρωσης.
γικού κλιµακίου που έχει κάθε φορά ο υπάλληλος. … 3. Το επίδοµα αδείας ορίζεται ίσο προς το ήµισυ του µηνιαίου βασικού µισθού του µισθολογικού κλιµακίου που έχει κάθε φορά ο υπάλληλος. … 4. Τα παραπάνω επιδόµατα υπολογίζονται στο βασικό µισθό που έχει ο υπάλληλος, κατά τις οριζόµενες στις προηγούµενες παραγράφους ηµεροµηνίες. …». Ως (πολιτική ή στρατιωτική) σύνταξη ορίζεται η πάγια, περιοδική ανά µήνα ισόβια παροχή, που καταβάλλεται στα άµεσα ή έµµεσα όργανα του κράτους και των άλλων νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου ή στα προστατευόµενα από αυτούς πρόσωπα, µε τη συµπλήρωση συντάξιµης υπηρεσίας. Η σύνταξη καταβάλλεται κατά κανόνα από το δηµόσιο ταµείο. Τούτο όµως δεν αποτελεί αναγκαίο όρο για τον προσδιορισµό της, εφόσον, κατά τη νοµολογία, οι συντάξεις που καταβάλλονται από το ΙΚΑ σε υπαλλήλους των ΝΠ∆∆ θεωρούνται επίσης πολιτικές και όχι κοινωνικοασφαλιστικές και υπάγονται και αυτές στην δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Mέχρι τη θέση σε ισχύ των νόµων 1902/1990 και 2084/1992, οπότε και η χρηµατοδότηση των κρατικών συντάξεων βάρυνε εξ ολοκλήρου τον κρατικό προϋπολογισµό, φαινόταν να υπάρχει µια βασική ειδοποιός διαφορά µεταξύ των πολιτικών και κοινωνικοασφαλιστικών συντάξεων: η µη καταβολή από τους δηµοσίους υπαλλήλους ασφαλιστικών εισφορών. Σε κάθε περίπτωση, υπό το νέο νοµοθετικό καθεστώς, η σύνταξη του ∆ηµοσίου αποτελεί γνήσια ανταποδοτική παροχή ασφαλιστικού χαρακτήρα. Η ανταποδοτικότητα εδώ, βεβαίως, νοείται µε ευρεία έννοια και δεν συναρτάται απολύτως µε την καταβολή των σχετικών εισφορών, αλλά απορρέει από το γεγονός ότι η θεµελίωση του συνταξιοδοτικού δικαιώµατος προϋποθέτει την παροχή των υπηρεσιών του υπαλλήλου. Προνοιακό και όχι ανταποδοτικό χαρακτήρα έχουν µόνον εκείνες οι συντάξεις που δεν συνδέονται µε την παροχή άµεσης και ενεργούς υπηρεσίας στο δηµόσιο, όπως οι συντάξεις των καλλιτεχνών, των πολεµικών
48
αναπήρων, κλπ. Η σύνταξη δεν αποτελεί, συνεπώς, έκφανση του κρατικού imperium, εκδήλωση δηλαδή πρόνοιας του ∆ηµοσίου απέναντι στους υπαλλήλους «του», αλλά αξίωση που απορρέει από το συνταγµατικό δικαίωµα στην ασφάλιση, καθ’ υπέρβαση των παλαιότερων αντιλήψεων, που αντιλαµβάνονταν τη δηµοσιοϋπαλληλική σχέση ως σχέση ειδικής εξάρτησης προς το Κράτος. Όπως, εξάλλου, κρίθηκε σύµφωνα µε την υπ’ αριθµόν C559/2007 απόφαση του ∆ΕΚ, ενώπιον του οποίου ήχθη η χώρα µας κατόπιν προσφυγής από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι συντάξεις των πολιτικών και στρατιωτικών υπαλλήλων, που υπάγονται στην ασφάλιση του ∆ηµοσίου, εµπίπτουν πλήρως στην έννοια των «αµοιβών», όπως αυτές προσδιορίζονται στο άρθρο 141 της Συνθήκης. Τα δε επιδόµατα εορτών και αδείας αποτελούν τµήµα της καταβαλλόµενης σύνταξης, των οποίων η καταβολή έχει προβλεφθεί ρητώς µέσω της διατάξεως του άρθρου 14 του νόµου 1694/1987, το οποίο έχει ως εξής: «Επιδόµατα εορτών και άδειας. 1. Στους συνταξιούχους και βοηθηµατούχους του δηµοσίου γενικά καταβάλλονται επιδόµατα εορτών Χριστουγέννων, Πάσχα και άδειας. 2. Το επίδοµα εορτών Χριστουγέννων ορίζεται ίσο µε το άθροισµα του ποσού της σύνταξης ή του βοηθήµατος του µήνα ∆εκεµβρίου, … 3. Το επίδοµα εορτών Πάσχα ορίζεται ίσο µε το άθροισµα της µισής σύνταξης ή του βοηθήµατος που καταβάλλεται το µήνα που γιορτάζεται το Πάσχα και του µισού των τυχόν επιδοµάτων ανικανότητας, διορθωτικού ποσού καθώς και της ΑΤΑ που καταβάλλονται τον ίδιο µήνα. Το επίδοµα αυτό καταβάλλεται δέκα ηµέρες πριν από το Πάσχα. 4. Το επίδοµα αδείας ορίζεται ίσο µε το άθροισµα της µισής σύνταξης ή του βοηθήµατος που καταβάλλεται το µήνα Ιούλιο...». Ειδικά δε για τους συνταξιούχους των λοιπών ασφαλιστικών φορέων, το επίδοµα Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας, προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 65 του Ν.2084/1992, το οποίο
49
ΙΙΙ. Η έννοια της περιουσίας κατ’ άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣ∆Α. Σύµφωνα µε το άρθρο 1 του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύµβασης ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου (ΕΣ∆Α), η οποία κυρώθηκε µε το Ν∆ 5374 και έχει σύµφωνα µε το άρθρο 28 παράγραφος 1 του Συντάγµατος, αυξηµένη έναντι των κοινών νόµων ισχύ προβλέπεται, ότι: «Κάθε φυσικό ή νοµικό πρόσωπο δικαιούται σεβασµού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθή της περιουσίας αυτού, ειµή δια λόγους δηµόσιας ωφέλειας και υπό τους προβλεπόµενους υπό του νόµου και των γενικών αρχών του ∆ιεθνούς ∆ικαίου όρους». Με τη διάταξη αυτή κατοχυρώνεται ο σεβασµός της περιουσίας του προσώπου, το οποίο µπορεί να τη στερηθεί µόνο για λόγους δηµόσιας ωφέλειας. Κατά το Ε.∆.∆.Α. το άρθρο 1 Π.Π.Π. Ε.Σ.∆.Α., που εγγυάται
50
έχει ως εξής: «∆ώρο Εορτών Συνταξιούχων 1. Από τους φορείς κοινωνικής ασφάλισης παρέχεται µε την ευκαιρία των εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα κάθε έτους ως δώρο: α) στους συνταξιούχους και βοηθηµατούχους (τύπου σύνταξης) ποσό ίσο µε µια µηνιαία σύνταξη κατά τις εορτές των Χριστουγέννων και µισή σύνταξη κατά τις εορτές του Πάσχα, … 3α. ∆ικαιούχοι του δώρου Χριστουγέννων και του δώρου Πάσχα είναι οι συνταξιούχοι και βοηθηµατούχοι (τύπου σύνταξης) των φορέων κύριας και επικουρικής ασφάλισης εφόσον συνταξιοδοτούνται ή δικαιούνται βοηθήµατος (τύπου σύνταξης) την 1η ∆εκεµβρίου ή την πρώτη του µήνα που εορτάζεται το Πάσχα. …». Είναι, συνεπεία των ανωτέρω προφανές, ότι οι πραγµατοποιηθείσες περικοπές τόσο στα επιδόµατα των υπηρετούντων στο ∆ηµόσιο όσο και στα επιδόµατα εορτών και αδείας, συνιστούν περικοπή µισθών, τόσο υπό την έννοια του εθνικού όσο και υπό την έννοια του κοινοτικού δικαίου.
ουσιαστικά το δικαίωµα στην περιουσία, περιέχει τρεις διακριτούς κανόνες: Ο πρώτος, που διατυπώνεται στο πρώτο εδάφιο της πρώτης παραγράφου και έχει γενικό χαρακτήρα, διακηρύσσει την αρχή του σεβασµού της περιουσίας. Ο δεύτερος, που διατυπώνεται στο δεύτερο εδάφιο της πρώτης παραγράφου, αφορά τη στέρηση της περιουσίας, την οποία θέτει υπό ορισµένες προϋποθέσεις. Ο τρίτος, που περιέχεται στη δεύτερη παράγραφο, αναγνωρίζει στα Συµβαλλόµενα Κράτη την εξουσία - µεταξύ άλλων - να ρυθµίζουν τη χρήση της περιουσίας σύµφωνα προς το γενικό συµφέρον. Ο δεύτερος και ο τρίτος κανόνας, που αναφέρονται σε ειδικά παραδείγµατα επεµβάσεων στο δικαίωµα στην περιουσία, πρέπει να ερµηνεύονται υπό το φως της αρχής, που θέτει ο πρώτος κανόνας. (βλ. James κλπ. κατά Ηνωµένου Βασιλείου, απόφ. 21.2.1986, Σειρά Α΄ αρ. 98, σελ. 29-30, παρ. 37) Στην έννοια της περιουσίας περιλαµβάνονται όχι µόνο τα εµπράγµατα δικαιώµατα αλλά και όλα τα δικαιώµατα περιουσιακής φύσεως και τα κεκτηµένα «οικονοµικά συµφέροντα». Καλύπτονται έτσι τα ενοχικά περιουσιακά δικαιώµατα και ειδικότερα είτε απαιτήσεις αναγνωρισµένες µε δικαστική ή διαιτητική απόφαση, είτε απλώς γεννηµένες κατά το εθνικό δίκαιο, εφόσον υπάρχει νόµιµη προσδοκία, µε βάση το ισχύον έως την προσφυγή στο δικαστήριο δίκαιο ότι µπορούν να ικανοποιηθούν δικαστικά (πάγια νοµολογία Ε.∆.∆.Α. Pressos Compania Naviera S.A κ.ά. κατά Βελγίου, Pine Valle Development κατά Ιρλανδίας και ΑΠ 40/1998 Ολ. ΑΠ 9/2008) Στην έννοια του προστατευόµενου κατά τα ανωτέρω περιουσιακού δικαιώµατος υπάγονται τόσο οι αµοιβές όσο και οι συντάξεις και οι εν γένει κοινωνικοασφαλιστικές παροχές, όπως έχει παγίως γίνει δεκτό µέσω της νοµολογίας του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου των Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων. Έτσι, στις υποθέσεις Αντωνακοπούλου κ.α. κατά Ελλάδος και Γεωργιάδης κατά Ελλάδος κρίθηκε από το Ε.∆.∆.Α., ότι το δικαίωµα στην απολαβή σύνταξης, υπάγεται στην έννοια της περιουσίας κατά το άρθρο 1 του
51
Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. Το Ε.∆.∆.Α. έχει κρίνει, µεταξύ άλλων, ότι η καταβολή ασφαλιστικών εισφορών απορρέει από το δικαίωµα για απόληψη παροχών, που θεωρείται περιουσιακό δικαίωµα, αν και χωρίς να συνδέεται αυτό µε ένα ορισµένο ύψος παροχών (απόφαση Αζινάς κατά Κύπρου της 20.6.2002). Προσθέτως και µη ανταποδοτικές παροχές προνοµιακού χαρακτήρα θεωρήθηκε, ότι προστατεύονται ως περιουσιακές (αποφάσεις Gaygusuz κατά Αυστρίας της 16.9.1996, Koua Poirrez κατά Γαλλίας της 30.9.2003, WesselsBergervoet κατά Ολλανδίας της 4.6.2002). Ο ασφαλισµένος προστατεύεται από την αρχή της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης ως προς την προσδοκία του (espérance légitime) για ασφαλιστική παροχή, εφόσον οι αξιώσεις του ερείδονται σε παγιωµένη νοµολογία των εθνικών δικαστηρίων, όπως αυτή του Συµβουλίου της Επικρατείας σχετικά µε τη δυνατότητα αναγνωρίσεως, κατόπιν εξαγοράς, του χρόνου πραγµατικής προϋπηρεσίας Ελλήνων οµογενών στην Τουρκία (Ε.∆.∆.Α., απόφαση της 19.6.2008, Ιχτιάρογλου κατά Ελλάδας). Επίσης, η αρχή της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης, που εντάσσεται στις θεµελιώδεις αρχές του Ευρωπαϊκού ∆ικαίου, αποβλέπει να διασφαλίσει τον πολίτη από την απρόβλεπτη µεταβολή καταστάσεων και εννόµων σχέσεων, που διέπει το κοινοτικό δίκαιο. Η αρχή αυτή πρέπει να εφαρµόζεται και στο εσωτερικό δίκαιο καθόσον αφορά το ύψος των αποδοχών των εργαζοµένων, οι οποίοι δικαιολογούνται να τρέφουν προσδοκίες ότι αυτές δεν θα µειωθούν αδικαιολόγητα στο µέλλον (ΑΠ 9/2008). Επισηµαίνεται, ότι το Ε.∆.∆.Α. δέχεται, ότι κατά το Πρώτο Πρόσθετο Πρωτόκολλο της Ε.Σ.∆.Α. στα διανεµητικά συστήµατα κοινωνικής ασφάλισης, όπως είναι το ελληνικό, απαγορεύεται η ουσιώδης µείωση της σύνταξης (απόφαση Ε.∆.∆.Α. της 12ης Οκτωβρίου 2004, Kjartan Ásmundsson κατά Ισλανδίας) και προβαίνει σε έλεγχο αναλογικότητας του µέτρου, µε το οποίο µειώνεται η παροχή σε σχέση µε τον σκοπό δηµοσίου συµφέροντος που
52
επιδιώκεται και µε την προστασία του πυρήνα του δικαιώµατος (Απόφαση Ε.∆.∆.Α., Κhartan Asdmudson v. Iceland). Επιπλέον, τα δικαιώµατα, που απορρέουν από την καταβολή εισφορών σε συστήµατα κοινωνικής ασφάλισης είναι χρηµατικά δικαιώµατα για τους σκοπούς του άρθρου 1 Π.Π.Π. Ε.Σ∆.Α. (βλ. Gaygusuz κατά Αυστρίας, απόφ. 16.9.96, Συλλ. 1997, σελ. 1142, παρ. 39 41). Μέχρις στιγµής η προστασία της σύνταξης µε βάση την Ε.Σ.∆.Α. έχει γίνει δεκτή για τα θεµελιωµένα (γεγενηµένα) δικαιώµατα. Και το πότε ένα δικαίωµα είναι θεµελιωµένο κρίνεται κατά το εθνικό δίκαιο. Κατά τη νοµολογία του ΣτΕ θεµελιωµένο είναι το δικαίωµα, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του νόµου για τη λήψη της παροχής για το οποίο επιτρέπεται µόνο κατ’ εξαίρεσιν για λόγους δηµοσίου συµφέροντος η µείωσή της. Παρά το γεγονός ότι το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου αρ. 1 δεν κατοχυρώνει το δικαίωµα να λαµβάνει ο πολίτης κοινωνικές παροχές, εάν σε ένα συµβαλλόµενο κράτος έχουν τεθεί σε ισχύ νοµοθετικές διατάξεις που προβλέπουν δικαίωµα καταβολής επιδόµατος κοινωνικής πρόνοιας, είτε υπό όρους ή όχι από προηγούµενη καταβολή εισφορών η νοµοθεσία πρέπει να θεωρηθεί ως δηµιουργία ενός περιουσιακού δικαιώµατος που εµπίπτει στο πεδίο εφαρµογής του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου Αρ. 1 για τα δικαιούµενα πρόσωπα (Stec αρ. 65731/01 and 65900/01, §§ 53-55, Ε∆∆Α). Το Ελεγκτικό Συνέδριο στην υπ’ αριθµόν 1347/2009 απόφαση του έκρινε: «Κατά συνέπεια δεν επιτρέπεται να καταργηθεί ή να αποσβεστεί ή περιοριστεί µε αναδροµική ουσιαστική νοµοθετική ρύθµιση αν δεν συντρέχουν πράγµατι λόγοι δηµοσίου συµφέροντος, οι οποίοι να δικαιολογούν την κατάργηση ή τον περιορισµό της, τηρουµένης πάντοτε µιας δίκαιη ισορροπίας µεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συµφέροντος και των επιταγών της προάσπισης του περιουσιακού αυτού δικαιώµατος». Είναι επίσης χαρακτηριστική η πρόσφατη µε αριθ. 6/2010 απόφαση του ∆ικαστηρίου σας (ΣΤ Τµ), όπου επανέλαβε την πάγια νοµολογία περί της υποχρέωσης σεβασµού της περιουσίας
53
του προσώπου που περιλαµβάνει όχι εµπράγµατα αλλά και όλα τα περιουσιακής φύσεως δικαιώµατα αλλά και τα δικαιώµατα ενοχικής φύσεως (ΣτΕ 2032/2009, ΑΠ 104/2009) επισηµαίνοντας ωστόσο ότι, η θέσπιση κανόνων δικαίου µε αναδροµική ισχύ µπορεί να καταλαµβάνει και εκκρεµείς δίκες, µόνο για λόγους δηµοσίου συµφέροντος και εφόσον δεν παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας (βλ. Ε∆∆Α 6-10-2005 Draon κατά Γαλλίας (σκ.59), 11-4-2002-11-7-2002 Σµοκοβίτης κατά Ελλάδος (σκ 29), 1995 Pressos Compania Naviera SA and others κατά Βελγίου (σκ 29 επ). Από την ανωτέρω νοµολογία τόσο του Ε.∆.∆.Α. όσο και των Ανωτάτων ∆ικαστηρίων της χώρας µας προκύπτει, ότι στην έννοια της περιουσίας του 1ου άρθρου του Πρώτου πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. περιλαµβάνονται όχι µόνο τα εµπράγµατα δικαιώµατα αλλά και όλα ανεξαιρέτως τα δικαιώµατα περιουσιακής φύσεως και τα κεκτηµένα οικονοµικά συµφέροντα, µε αποτέλεσµα η προστατευτική εµβέλεια της ανωτέρω ρύθµισης να εκτείνεται και στα ενοχικά περιουσιακά δικαιώµατα και ειδικότερα σε απαιτήσεις είτε αναγνωρισµένες από διαιτητική ή δικαστική απόφαση είτε απλά γεννηµένες κατά το εθνικό δίκαιο, εφόσον υπάρχει νόµιµη προσδοκία µε βάση το ισχύον ως την προσφυγή δίκαιο, ότι δύνανται να ικανοποιηθούν δικαστικώς. Επισηµαίνεται ότι τέτοιες απαιτήσεις (ενοχικά δικαιώµατα) είναι και εκείνες του εργατικού δικαίου, που στρέφονται κατά του Κράτους. Μεταξύ αυτών περιλαµβάνονται και οι απαιτήσεις από τακτικές αποδοχές (µισθούς κλπ.), που καταβάλλονται σε εργαζόµενους στο δηµόσιο τοµέα και οι οποίες δεν µπορούν να µειωθούν παρά µόνο για λόγους δηµόσιας ωφέλειας, η συνδροµή της οποίας υπόκειται στον έλεγχο των δικαστηρίων (Ολοµ ΑΠ 3/1998). Στο σηµείο αυτό, θα πρέπει να σηµειωθεί ότι µετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβώνας (1.12.2009) η οποία τροποποίησε τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη Συνθήκη
54
ΕΚ, η Ε.Ε. βασίζεται στις αρχές της ελευθερίας, της δηµοκρατίας, του σεβασµού των ανθρωπίνων δικαιωµάτων και των θεµελιωδών ελευθεριών, καθώς και του κράτους δικαίου ενώ τοποθετούνται πλέον οι οικονοµικοί και κοινωνικοί στόχοι στο ίδιο επίπεδο καθώς ορίζεται ως στόχος η δηµιουργία µιας έντονα ανταγωνιστικής οικονοµίας της αγοράς, που στοχεύει στην πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο. Κύριο επίτευγµα της Συνθήκης της Λισαβώνας είναι, ότι πλέον «προάγονται» στο επίπεδο ισχύος Συνθήκης µια σειρά από αξίες, όπως είναι η ανθρώπινη αξιοπρέπεια, η ισότητα, η ανοχή του διαφορετικού, η µη διάκριση, η αλληλεγγύη και η δικαιοσύνη. Εξέχουσας σηµασίας αποτελεί η αναγνώριση του Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων, ως κείµενο ισότιµης αξίας µε τις Συνθήκες της Ε.Ε. και τον οποίο θεωρεί ως το σύνολο των δικαιωµάτων, που πρέπει να έχουν όλοι οι πολίτες της Ένωσης έναντι των θεσµικών οργάνων της και των νοµικών εγγυήσεων, που παρέχει. Τα δικαιώµατα αυτά, που πηγάζουν κυρίως από άλλες διεθνείς πράξεις, όπως η Ευρωπαϊκή Σύµβαση Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων, αποκτούν έτσι νοµική κατοχύρωση στην Ένωση. Όλα τα όργανα της Ένωσης οφείλουν να σέβονται τα δικαιώµατα που περιλαµβάνονται στο Χάρτη. Την ίδια υποχρέωση έχουν και τα κράτη µέλη όταν εφαρµόζουν την κοινοτική νοµοθεσία. Με τα δεδοµένα αυτά κάθε παραβίαση πλέον της Ε.Σ.∆Α. αποτελεί ευθεία παραβίαση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η ρύθµιση του άρθρου 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. αποτελεί αναπόσπαστο µέρος της ελληνικής έννοµης τάξης και είναι στο πλαίσιο του άρθρου 28 παρ.1 του Συντάγµατος δεσµευτική για τον έλληνα νοµοθέτη, ο οποίος δεν δύναται να στερήσει κάποιο φυσικό ή νοµικό πρόσωπο από ενοχικά του δικαιώµατα, παρά µόνο εφόσον υπάρχουν λόγοι δηµοσίου συµφέροντος, οι οποίοι βάσει και της αρχής της αναλογικότητας έχουν προτεραιότητα έναντι του ιδιωτικού
55
IV. Η τήρηση της δίκαιης ισορροπίας µεταξύ δηµοσίου συµφέροντος και προάσπισης θεµελιωδών δικαιωµάτων. Στην προκειµένη περίπτωση είναι χαρακτηριστικό, ότι το ζήτηµα της παραβίασης των θεµελιωδών δικαιωµάτων και του δηµοσίου συµφέροντος ειδικά ως προς τη µείωση των συντάξεων, επισηµάνθηκε διεξοδικά και από τη ∆ιεύθυνση Επιστηµονικών Μελετών, Τµήµα Νοµοτεχνικής Επεξεργασίας Σχεδίων και Προτάσεων Νόµων, στην επί του νοµοσχεδίου (ν.3845/2010) επεξεργασία, όπου µεταξύ άλλων αναφέρεται ότι «η αναγνωριζόµενη από το υφιστάµενο δίκαιο απαίτηση του ήδη συνταξιούχου για καταβολή της κανονισθείσας σε αυτόν σύνταξης στο ακέραιο, η οποία έχει ήδη γεννηθεί και εποµένως αποτελεί από την γέννηση της στοιχείο της περιουσίας του, δεν επιτρέπεται µε µεταγενέστερη νοµοθετική ρύθµιση, εάν δεν συντρέχουν λόγοι πραγµατικής δηµόσιας ωφέλειας, οι οποίοι να δικαιολογούν τον περιορισµό, γιατί δεν συµβιβάζεται µε το άρθρο 1 εδ.α του ΠΠΠ της ΕΣ∆Α, αφού τείνει σε αδικαιολόγητη αποστέρηση προστατευόµενου από αυτό περιουσιακού αγαθού (βλ. Ε.Σ. 27/2004 {Πράξη} Ε∆ΚΑ 2004, σελ. 288, 36/2006 Ε∆∆∆ 2006, σελ. 360). Εποµένως ο κοινός νοµοθέτης δύναται συµφώνως προς την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου, να στερήσει τον δικαιούχο από γεγεννηµένα ως άνω δικαιώµατα, αλλά µόνο «δια λόγους δηµόσιας ωφέλειας και υπό τους προβλεπόµενους υπό του νόµου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους», οι οποίοι πρέπει να αιτιολογούνται ειδικώς. Απαιτείται εποµένως, όχι απλώς η ύπαρξη δηµόσιας ωφέλειας,( που µάλιστα, πάντα υπάρχει ως δηµοσιονοµικό όφελος επί απόσβεσης ή περιορισµού περιουσιακών δικαιωµάτων, τα οποία υφίστανται έναντι του ∆ηµοσίου) αλλά και η συνδροµή περαιτέρω τασσόµενων σχετικών από τον νόµο ή τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου όρων, όπως είναι η καθ’ ορισµένη διαδικασία διαπίστωση της δηµόσιας ωφέλειας, ή η θέ56
συµφέροντος του δικαιούχου.
σπιση άλλων υπέρ των δικαιούχων παροχών ή πλεονεκτηµάτων, που αντισταθµίζουν την περιουσιακή απώλεια (Ελ. Συν. 1562/2005, Ε∆∆∆ 2005, σελ.822).» Κατ’ αρχήν πρέπει να τονιστεί, ότι η έννοια του δηµοσίου συµφέροντος, όπως γίνεται δεκτό από την νοµολογία, η οποία δικαιολογεί την στέρηση της ιδιοκτησίας, δεν µπορεί να είναι απλά η έννοια του ταµειακού συµφέροντος του ∆ηµοσίου, δεδοµένου, ότι από κάθε περικοπή ή περιστολή δαπανών γεννάται όφελος για το ∆ηµόσιο, είτε υπό την έννοια της αποφυγής πληρωµής υποχρεώσεων του είτε υπό την έννοια της µείωσης των δαπανών του. Όπως ανωτέρω αναλυτικά εκτέθηκε, η έννοια του δηµοσίου συµφέροντος, που δύναται να περιορίζει το εκ του νόµου προστατευόµενο δικαίωµα στην περιουσία πρέπει να τεκµηριώνεται επαρκώς και να στηρίζεται σε επαρκή δηµοσιονοµικά στοιχεία, που καθιστούν επιβεβληµένη την συγκεκριµένη νοµοθετική επιλογή, µέσα στα πλαίσια της αρχής της αναλογικότητας. Η αρχή της αναλογικότητας, όπως έχει διαπλαστεί από τη θεωρία και τη νοµολογία δεν είναι τίποτε άλλο από µια τεχνική συνταγµατικού ελέγχου των κρατικών ενεργειών, όταν αυτές βαρύνουν υπέρµετρα τους πολίτες και τα κατοχυρωµένα δικαιώµατα τους. Ορίζει, δηλαδή, τα απώτατα όρια του συνταγµατικά επιτρεπτού της κρατικής περιοριστικής επέµβασης στα θεµελιώδη ατοµικά δικαιώµατα, επιτάσσοντας την ύπαρξη εύλογης αναλογίας, ανάµεσα στον επιδιωκόµενο σκοπό και στον περιορισµό συνταγµατικού δικαιώµατος, ως µέσου για την επίτευξη του σκοπού. Η αρχή της αναλογικότητας έχει αναγνωριστεί από µακρού ως ιδιόµορφη κανονιστική αρχή, που αποτελεί αναγκαίο κανόνα ερµηνείας για την αξιολόγηση της συνταγµατικότητας των περιορισµών των θεµελιωδών δικαιωµάτων από τον κοινό νόµο. Η ιδιαίτερη χρησιµότητας της αναδεικνύεται πρωτίστως σε περιπτώσεις σύγκρουσης κανόνων δικαίου, στο πλαίσιο των οποίων η αρχή εξυπηρετεί την οριοθέτηση των εκάστοτε συγκρουόµενων αγαθών ή
57
αξιών. Νοµολογιακά η αρχή της αναλογικότητας, εφαρµόστηκε ρητώς για πρώτη φορά µε την υπ’ αριθµόν 2112/1984 απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας, ενώ θεµελιώθηκε συνταγµατικά µε την αναθεώρηση του έτους 2001, όταν πλέον συµπεριελήφθη στο άρθρο 25 παρ. 1 δ του Συντάγµατος, όπου ορίστηκε, ότι οι κάθε είδους περιορισµοί των συνταγµατικών δικαιωµάτων πρέπει να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας. Η εν λόγω αρχή ισχύει έναντι όλων των µορφών άσκησης εξουσίας, ανεξαρτήτως της οργανωτικής τους µορφής και του γεγονότος, ότι η δράση τους διέπεται κατ’ αρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο. Το ∆ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων την αναγνώρισε ως αρχή του ευρωπαϊκού Κοινοτικού ∆ικαίου ήδη από το έτος 1970 ενώ το Ε.∆.∆.Α., την θεωρεί ως εγγενή στο συνολικό σύστηµα της Ε.Σ.∆.Α. (Απόφαση 23-4-1982). Πριν τη συνταγµατική θεµελίωση της µε την αναθεώρηση του έτους 2001, η αρχή της αναλογικότητας θεµελιώνονταν συνταγµατικά στα άρθρα 5 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγµατος. Από την πρώτη διάταξη συνάγεται, ότι οι περιορισµοί της ελευθερίας ανάπτυξης της προσωπικότητας δεν µπορούν να ξεπερνούν το αναγκαίο µέτρο για την προστασία του Συντάγµατος, των χρηστών ηθών και των δικαιωµάτων των άλλων, ενώ σύµφωνα µε την διάταξη του άρθρου 25 παρ. 1 η κρατική εγγύηση των δικαιωµάτων του ανθρώπου, θα πρέπει να διασφαλίζει την ακώλυτη άσκηση τους. Μετά την αναθεώρηση του Συντάγµατος το έτος 2001 η ρητή κατοχύρωση της στο άρθρο 25 παρ. 1, ήρθε να άρει κάθε αµφισβήτηση αναγνωρίζοντας την ανάγκη για ενιαία εφαρµογή της από την δικαστική αλλά και την νοµοθετική και εκτελεστική εξουσία. Η υπό κρίση αρχή αναλύεται σε τρεις επιµέρους αρχές: 1) Την αρχή της αναγκαιότητας (Erfordelichkeit), 2) στην αρχή της καταλληλότητας (Geeingnetheit) και 3) στην αρχή της αναλογικότητας µε στενή έννοια (Verhaltnismassigkeit in
58
engeren Sinn). Με τη σειρά της η αρχή της αναλογικότητας αναλύεται σε τρεις επιµέρους αρχές: 1) την αρχή της ελάχιστης δυνατής προσβολής ή του ηπιότερου µέτρου 2) την αρχή της αποφυγής ασύµµετρων ή δυσανάλογων συνεπειών και 3) την αρχή της απαγόρευσης της χρονικής ασυνέπειας ή υπερβολής. Η προσφορότητα ή καταλληλότητα του περιορισµού ελέγχεται σε σχέση µε την επίτευξη του επιδιωκόµενου σκοπού. Ένα µέτρο (νοµοθετικό ή διοικητικό) θεωρείται κατάλληλο και κατά συνέπεια συνταγµατικό ακόµα και όταν µε αυτό επιτυγχάνεται εν µέρει η πραγµατοποίηση του σκοπού. Αυτό βέβαια, προϋποθέτει, ότι το εν λόγω µέτρο, δύναται πραγµατικά ή άποψη να συνδράµει στην επίτευξη του επιδιωκόµενου σκοπού. Η αρχή της αναγκαιότητας, επιβάλλει στην διοίκηση ή στον νοµοθέτη να λάβει το συγκεκριµένο περιοριστικό ατοµικών δικαιωµάτων µέτρο, µόνο όταν αυτό είναι αναγκαίο, όταν δηλαδή αποκλείεται η επιλογή άλλου εξίσου αποτελεσµατικού, λιγότερο όµως περιοριστικού µέτρου. Εάν δηλαδή το ίδιο αποτέλεσµα είναι δυνατόν αν επιτευχθεί µε µικρότερο περιορισµό, τότε ο επιβαλλόµενος περιορισµός δεν είναι αναγκαίος και συνακόλουθα δεν είναι σύµφωνος µε την αρχή της αναλογικότητας. Οι κάθε είδους κρατικές παρεµβάσεις δικαιολογούνται να περιορίσουν την ελευθερία του ατόµου, µόνο όταν η συντρέχουσα ανάγκη θεραπείας, διατήρησης ή διαφύλαξης της δηµόσιας τάξης τις καθιστά αναγκαίες (ΣτΕ 1158/1988). Συνεπώς αναγκαίο είναι ένα µέτρο, όταν η ∆ιοίκηση δεν θα µπορούσε να επιλέξει ένα άλλο, εξίσου αποτελεσµατικό, το οποίο δεν θα περιόριζε ή θα περιόριζε λιγότερο αισθητά τα θεµελιώδη δικαιώµατα του πολίτη. Πότε ένα µέτρο είναι εξίσου αποτελεσµατικό δεν µπορεί να διαπιστωθεί αφηρηµένα παρά µόνο in concreto. ∆ύο εξίσου κατάλληλες επεµβάσεις στο χώρο των ατοµικών ελευθεριών, που επιφέρουν την ίδια επιτυχία, µπορεί να έχουν επιβλαβείς επιδράσεις σε διαφορετικούς τοµείς. Μόνο όταν προκύπτει, ότι τα µειονεκτήµατα του εφαρµοζόµενου µέτρου
59
υπερισχύουν εκείνων, που επιφέρει ένα άλλο µέτρο, πρέπει η εκλεγµένη ρύθµιση να θεωρηθεί ως µη αναγκαία. Η αρχή της αναλογικότητας εν στενή έννοια, επιτάσσει, ότι µεταξύ του συγκεκριµένου νοµοθετικού ή διοικητικού µέτρου και του επιδιωκόµενου (νοµίµου) σκοπού πρέπει να υπάρχει µια εύλογη σχέση. Αυτή η σχέση υπάρχει, όταν το λαµβανόµενο µέτρο είναι κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόµενου σκοπού, συνεπάγεται κατ’ ένταση και διάρκεια τα λιγότερα δυνατά µειονεκτήµατα για τον πολίτη και τέλος όταν τα συνεπαγόµενα µειονεκτήµατα δεν υποσκελίζουν τα πλεονεκτήµατα. Η αρχή της ελάχιστης δυνατής προσβολής ή του ηπιότερου µέτρου, επιβάλλει στην διοίκηση µεταξύ των περισσότερων δυνατών µέτρων να επιλέγει το ηπιότερο, εκείνο δηλαδή, που θα επιβαρύνει λιγότερο το άτοµο και το κοινωνικό σύνολο. Η αρχή του ηπιότερου µέτρου απορρέει από την έννοια του κράτους δικαίου και συνιστά σύνθεση των αρχών της ισότητας και της επιείκειας. Η αρχή της αποφυγής των ασύµµετρων ή δυσανάλογων συνεπειών παραπέµπει στην στάθµιση κόστους-οφέλους και εξετάζει την προσφορότητα στη σχέση µέσου και επίτευξης του στόχου. Βάσει αυτής, οι αναµενόµενες δυσµενείς συνέπειες του µέτρου πρέπει συγκρινόµενες µε τον επιδιωκόµενο από τον νόµο σκοπό, να τελούν σε αναλογία προς αυτόν. Η απαγόρευση της χρονικής υπερβολής επικεντρώνεται στην διάρκεια των κρατικών ενεργειών. Βάσει αυτής, ένα µέτρο θεωρείται επιτρεπτό για τόσο χρονικό διάστηµα, όσο απαιτείται για την επέλευση των νοµικών συνεπειών του, µέχρις ότου, δηλαδή επιτευχθεί ο επιδιωκόµενος σκοπός ή να γίνει εµφανής η αδυναµία πραγµατοποίησης. Στην έννοια της αναλογικότητας εντάσσεται και η έννοια της στάθµισης συµφερόντων, στις περιπτώσεις σύγκρουσης, όταν οι ανώτερες αξίες υπερτερούν και οι κατώτερες αξίες υποχωρούν. Η αρχή της αναλογικότητας αποτελεί κατ’ αρχήν δέσµευση της νοµοθετικής εξουσίας, η οποία κατά την ρύθµιση των κοινω60
νικών σχέσεων στα πλαίσια των επιταγών του συντάγµατος και ιδίως στις περιπτώσεις νοµοθετικού περιορισµού της ιδιωτικής και κοινωνικής αυτονοµίας, επιβάλλεται να αποφεύγει την θέσπιση δυσανάλογων ρυθµίσεων. Τέλος, ο σεβασµός της αρχή σε αυτό το πρώτο επίπεδο εφαρµογής της, δηλαδή κατά την θέσπιση ενός τυπικού νόµου από τον νοµοθέτη, έχει ιδιαίτερη βαρύτητα καθώς δεν διασφαλίζει µόνο την συνταγµατικότητα του τυπικού νόµου αλλά προωθεί ταυτόχρονα και την ασφάλεια δικαίου, στο µέτρο, που η στάθµιση του νοµοθέτη λειτουργεί ως πρόκριµα για τον in concreto έλεγχο κατά την εφαρµογή του νόµου. Οµοίως από το άρθρο 1 παρ. 3 του Συντάγµατος, προκύπτει η δέσµευση όλων των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας από την αρχή της αναλογικότητας. Είναι σαφές, ότι η σηµασία τις αρχής αναδεικνύεται ιδίως στις περιπτώσεις, στις οποίες τα εκτελεστικά όργανα δικαιούνται σύµφωνα µε τις νοµοθετικές διατάξεις να ενεργούν κατά διακριτική ευχέρεια. Αντίστοιχα, η υποχρέωση σεβασµού της συνταγµατικής αρχής της αναλογικότητας σε δικαιοδοτικό επίπεδο προκύπτει σαφώς από τον συνδυασµό των άρθρων 1 παρ. 3 και 87 παρ. 2 του Συντάγµατος. Όπως δέχτηκε και το Συµβούλιο της Επικρατείας στην υπ’ αριθµόν 1975/1991 απόφαση του (∆ Τµήµα), τα µέτρα, που λαµβάνονται για την προστασία της εθνικής οικονοµίας δεν θίγουν την αξιοπρέπεια του ανθρώπου (άρθρο 2 παρ. 1 Σ) και την προστατευόµενη εκ του Συντάγµατος ελευθερία των συλλογικών διαπραγµατεύσεων, όταν έχουν χαρακτήρα παροδικό, χρονικά δηλαδή ορισµένο. Αντίθετα, στην υπό κρίση περίπτωση, τόσο οι µειώσεις των αποδοχών των υπαλλήλων του ∆ηµοσίου όσο και οι περικοπές των συντάξεων, ουδένα στοιχείο παροδικότητας έχουν, ενώ πουθενά τόσο στην αιτιολογική έκθεση των ν. 3833/2010 και 3845/2010 όσο και στο ίδιο το κείµενο αυτών, δεν προβλέπεται, ότι οι περικοπές αυτές έχουν χαρακτήρα προσωρινό.
61
Περαιτέρω, µέσω των διατάξεων των προσβαλλόµενων πράξεων, εισάγονται τα ίδια ακριβώς ποσοστά περικοπών (επιδοµάτων και επιδοµάτων εορτών) για όλους τους υπηρετούντες στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά του Πρόσωπα, είτε αυτοί λαµβάνουν τον κατώτατο µισθό είτε λαµβάνουν τον ανώτατο. Συγκεκριµένα, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% τα επιδόµατα των υπαλλήλων του ∆ηµοσίου, µε την πρώτη προσβαλλόµενη ενώ περαιτέρω µείωση επήλθε µε την δεύτερη εξ αυτών, η οποία περαιτέρω, κατήργησε τον 13ο και 14ο µισθό, τον οποίο αντικατάστησε µε αυστηρά καθορισµένα ποσά (συνολικά 1000 ευρώ το χρόνο). Η µείωση αυτή, ωστόσο, έλαβε µε τον ίδιο ακριβώς τρόπο και κατά τα ίδια ακριβώς ποσοστά τόσο στους υψηλόµισθους όσο και στους χαµηλόµισθους υπαλλήλους. Αντίστοιχα, η περικοπή της 13ης και 14ης συντάξεως, που έλαβε χώρα δια των διατάξεων του ν.3847/2010 και της τρίτης προσβαλλόµενης πράξης, εισήχθη κατά τον ίδιο ακριβώς τρόπο σε συνταξιούχους, που λαµβάνουν την κατώτερη σύνταξη και σε συνταξιούχους, που λαµβάνουν σύνταξη µέχρι και 2500 ευρώ ενώ πρέπει να σηµειωθεί, ότι οι συνταξιούχοι κάτω των 60 ετών στερούνται παντελώς κάθε δικαιώµατος για χορήγηση της 13ης και 14ης σύνταξης. Περαιτέρω, µέσω των διατάξεων του από 3-5-2010 Μνηµονίου Οικονοµικής και Χρηµατοπιστωτικής Πολιτικής, προκύπτει ευκρινώς, ότι για το έτος 2010, η συνολική ωφέλεια από την µείωση του 13ου και 14ου µισθού και των επιµέρους επιδοµάτων των δηµοσίων υπαλλήλων ανέρχεται στο ποσό του 1.100.000.000 ευρώ (ήτοι 0,5 ΑΕΠ). Αντίστοιχα, η µείωση της 13ης και 14ης Σύνταξης αποδίδει ως όφελος για τον προϋπολογισµό ποσό 1.500.000.000 ευρώ, ήτοι ποσοστό 0,6 % του ΑΕΠ. Από το ίδιο το κείµενο του Μνηµονίου προκύπτει, ότι «η εισοδηµατική πολιτική και η πολιτική κοινωνικής προστασίας, πρέπει να στηρίξουν την προσπάθεια για δηµοσιονοµική προσαρµογή και την επανάκτηση της ανταγωνιστικότητας. Η προσαρµογή των εισο62
δηµάτων σε βιώσιµα επίπεδα είναι αναγκαία για την στήριξη της δηµοσιονοµικής διάρθρωσης και της µείωσης του πληθωρισµού σε επίπεδα κάτω από τον µέσο όρο της Ευρωζώνης, καθώς και για την βελτίωση της ανταγωνιστικότητας κόστους και τιµών σε µόνιµη βάση.» Από κανένα πλήρως αιτιολογηµένο στοιχείο, το οποίο να χρησιµοποιήθηκε πριν την έκδοση του νόµου και να τέθηκε υπόψιν του νοµοθετικού σώµατος, δεν προκύπτει αφενός ότι τα εισοδήµατα των υπαλλήλων του ∆ηµοσίου και των Συνταξιούχων, διατηρούνται σε βιώσιµα επίπεδα ενώ παράλληλα όχι µόνο µέσω των επιβληθέντων µέτρων δεν επέρχεται η µείωση του πληθωρισµού αλλά αντιθέτως αυτός έχει αυξηθεί αισθητά. Επιπλέον, καµία σχέση δεν µπορεί να έχει η µείωση των αποδοχών των δηµοσίων υπαλλήλων και των συνταξιούχων µε την βελτίωση της ανταγωνιστικότητας κόστους και τιµών. Είναι, εξ αυτού προφανές, ότι η τεκµηρίωση των λόγων, που επιβάλλουν την περικοπή µισθών και συντάξεων, όχι µόνο δεν είναι επαρκής, όχι µόνο δεν παρέχει επαρκή αιτιολογία για την αδυναµία εφαρµογής άλλου πρόσφορου µέσου αλλά αντιθέτως, συνδέει την περικοπή των αποδοχών και συντάξεων µε στοιχεία, τα οποία ουδεµία σχέση έχουν µε τον επιδιωκόµενο σκοπό. Ουδόλως, εξάλλου, αιτιολογείται ο τρόπος, µε τον οποίο η περικοπή αποδοχών θα οδηγήσει σε βελτίωση της ανταγωνιστικότητας κόστους και τιµών. Επιπρόσθετα, στην περ. 8 του αναφέρεται: «Η Κυβέρνηση δεσµεύεται σε δίκαιη κατανοµή του κόστους προσαρµογής. Η δέσµευση για την προστασία των πιο ευάλωτων από τις συνέπειες της οικονοµικής ύφεσης λαµβάνεται υπόψιν στο σχεδιασµό των πολιτικών προσαρµογής. Στην εξυγίανση των δηµοσιονοµικών, µεγαλύτερη θα είναι η συνεισφορά σε όσους δεν έχουν κατά παράδοση συµβάλλει µε το µερίδιο, που τους αναλογεί στην φορολογική επιβάρυνση. Όσον αφορά την µείωση σε µισθούς και συντάξεις στο ∆ηµόσιο, οι χαµηλόµισθοι έχουν προστα63
τευτεί: µειώσεις στις συντάξεις: η απάλειψη της 13ης και 14ης σύνταξης αντισταθµίζεται για όσους λαµβάνουν λιγότερο από 2500€ µηνιαίως µε την υιοθέτηση ενός ενιαίου επιδόµατος 800€ ετησίως. Η µείωση βαραίνει περισσότερο όσους λαµβάνουν υψηλότερες συντάξεις. Μείωση στους µισθούς: Η πληρωµή του 13ου και 14ου µισθού θα απαλειφθεί για όλους τους εργαζόµενους. Για την προστασία των χαµηλότερων εισοδηµατικών στρωµάτων, για όσους λαµβάνουν λιγότερο από 3000€ µηνιαίως θα υιοθετηθεί ένα ενιαίο επίδοµα 1000€ ετησίως ανά εργαζόµενο, το οποίο θα χρηµατοδοτηθεί µέσω της µείωσης επιδοµάτων για τους υψηλόµισθους». Στο ως άνω κείµενο, υπάρχει επίκληση µιας δίκαιης κατανοµής του κόστους δηµοσιονοµικής κατανοµής, χωρίς, ωστόσο να αναπτύσσεται επαρκώς, µε ποιο τρόπο επέρχεται η δίκαιη αυτή κατανοµή, δεδοµένου, ότι οι περικοπές αφορούν στην πραγµατικότητα µόνο τους µισθούς και τις συντάξεις, οι οποίοι µειώνονται δραστικά. Επιπροσθέτως, η επίκληση, ότι η επιβάρυνση θα είναι µεγαλύτερη για εκείνους, που δεν έχουν συµβάλλει µε µερίδιο φορολογικής επιβάρυνσης επίσης, δεν φαίνεται να βρίσκει επαρκές έρεισµα, δεδοµένου, ότι άπαντες οι δηµόσιοι λειτουργοί φορολογούνται κατά σταθερό και µόνιµο τρόπο. Στο Επικαιροποιηµένο Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης, που φέρει ηµεροµηνία Ιανουάριος 2010, αναφέρεται, ότι το κόστος µισθών και συντάξεων στο ∆ηµόσιο ανέρχεται στο ποσό των 203 εκατοµµυρίων ευρώ, ποσό που αναλογεί στο 0,1% του ΑΕΠ ενώ διαπιστώνεται, ότι δεν χρειάζεται καµία παρέµβαση στον τοµέα αυτόν. Μεταξύ, συνεπώς των δύο αυτών κειµένων (Μνηµόνιο και Επικαιροποιηµένο Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης) υπάρχει προφανής αντίφαση όσον αφορά στα πραγµατικά µεγέθη του κόστους µισθοδοσίας των δηµοσίων υπαλλήλων και των συνταξιούχων, η οποία επιτείνεται έτι περαιτέρω και από το γεγονός, ότι η ίδια η ∆ιοίκηση οµολογεί, ότι αδυνατεί να δώσει ακριβή µεγέθη των υπαλλήλων και των συνταξιούχων, που λαµ64
4ος Λόγος ακυρώσεως – Παραβίαση άρθρου 22 παρ. 2 και 23 του Συντάγµατος καθώς και των διεθνών συµβάσεων εργασίας 87, 98, 150 και 151 και του άρθρου 8 του ∆ιεθνούς Συµφώνου για τα Οικονοµικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά ∆ικαιώµατα. Ι. Οι πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενες πράξεις, είναι ακυρώσιµες, δεδοµένου, ότι έχουν εκδοθεί σε εκτέλεση διατάξεων των νόµων 3833/2010 και 3845/2010, οι οποίες ευθέως έρχονται σε αντίθεση τόσο προς διατάξεις του Συντάγµατος και δη του άρθρου 22 (που θεµελιώνει και προστατεύει τις συλλογικές συµβάσεις ως µέσο καθορισµού των αποδοχών των εργαζοµένων και των όρων και συνθηκών εργασίας) και του άρθρου 23 (που κατοχυρώνει την συνδικαλιστική ελευθερία) αλλά και των διεθνών συµβάσεων 87 (για την συνδικαλιστική ελευθερία, όπως έχει κυρωθεί
65
βάνουν µισθούς και συντάξεις µέσω του Κρατικού Προϋπολογισµού. Είναι απορίας άξιο, λοιπόν, µε βάση ποια µεγέθη προσδιορίζεται το κόστος µισθοδοσίας και συντάξεων, οι οποίες τελικώς καταλήγουν να περικοπούν, όταν η διοίκηση δεν γνωρίζει τον αριθµό των υπαλλήλων της και για τον σκοπό της διακρίβωσης αυτών, προέβη στην διενέργεια απογραφής. Περαιτέρω, στο συνοδευτικό του κρατικού προϋπολογισµού έντυπο, που υπογράφει το Νοέµβριο του 2009 ο Υπουργός Οικονοµικών, αναφέρεται: «Ανάλυση δαπανών κατά κατηγορίες. Αποδοχές και συντάξεις. Οι συνολικές δαπάνες για αποδοχές και συντάξεις θα υπερβούν τις προβλέψει κατά 300 εκατ. Ευρώ και θα αυξηθούν κατά 11,5 % έναντι του 2008 (πίνακας 3.1). Η απόκλιση αυτή θα προέλθει κυρίως από τους µισθούς του προσωπικού των νοσηλευτικών ιδρυµάτων και τις εφηµερίες των ιατρών του ΕΣΥ, λόγω του νέου µισθολογίου των ιατρών και από τις πρόσθετες επιβαρύνσεις των καταργηθέντων ειδικών λογαριασµών, οι οποίες από το 2009 βαρύνουν τον κρατικό προϋπολογισµό».
ΙΙ. Η κατάρτιση συλλογικών συµβάσεων και συµφωνιών στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά του Πρόσωπα. Όπως είναι γνωστό, οι υπάλληλοι του ∆ηµοσίου, εφόσον υπηρετούν σε οργανικές θέσεις είναι σύµφωνα µε το άρθρο 103 παρ.4 του Συντάγµατος µόνιµοι. Οι αµοιβές και οι εν γένει αποδοχές τους, σύµφωνα µε το άρθρο 80 του Συντάγµατος, καθορίζονται βάσει οργανικού ή άλλου ειδικού νόµου. Με τις διατάξεις του νόµου 3205/2003 (ενιαίο Μισθολόγιο) ορίστηκε το πλαίσιο εντός του οποίου καταβάλλονται οι αποδοχές του µονίµου προσωπικού της δηµόσιας διοίκησης, οι οποίες αναπτύσσονται µε την µορφή του βασικού µισθού και των επιδοµάτων. Ο βασικός µισθός ορίζεται και αναπροσαρµόζεται δυνάµει ειδικής διάταξης νόµου κατ’ έτος. Τα επιδόµατα προβλέπονται περιοριστικά από τον ίδιο ως άνω νόµο και καταβάλλονται ως αναγκαίο συµπλήρωµα του βασικού µισθού, δεδοµένου, ότι αυτός ορίζεται σε εξαιρετικά χαµηλά επίπεδα. Στους µονίµους υπαλλήλους καταβάλλονται, επίσης, επιδόµατα αδείας και εορτών υπολογιζόµενα επί του βασικού µισθού εκάστου κλιµακίου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 9 του ανωτέρω νόµου. Παράλληλα, από το έτος 1999 έχει εισαχθεί στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου ∆ικαίου, ο θεσµός των συλλογικών συµβάσεων εργασίας και των συλλογικών συµφωνιών µε το νόµο 2738/1999 (ΦΕΚ Α 180/9-9-1999). Με τις διατάξεις του ανω66
µε το Ν∆ 4204/1961), 98 (για το δικαίωµα οργάνωσης και συλλογικής διαπραγµάτευσης, όπως έχει κυρωθεί µε το Ν.∆. 4205/1961), 151 (όπως κυρώθηκε από το Ν.∆. 2405/1996) και 154 (όπως κυρώθηκε µε το Ν.∆. 2405/1996) καθώς και το άρθρο 8 του ∆ιεθνούς Συµφώνου για τα Οικονοµικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά ∆ικαιώµατα (όπως κυρώθηκε µε τον ν. 1532/1985). Οι ανωτέρω δε ∆ιεθνείς Συµβάσεις, που έχουν κυρωθεί µε νόµο διαθέτουν υπέρτερη τυπική ισχύ έναντι των κοινών νόµων, σύµφωνα µε το άρθρο 28 παρ.1 του Συντάγµατος.
τέρω νόµου καθιερώθηκε το δικαίωµα των συνδικαλιστικών οργανώσεων των δηµοσίων υπαλλήλων να διεξάγουν συλλογικές διαπραγµατεύσεις και να συνάπτουν, για ορισµένα θέµατα, συλλογικές συµβάσεις εργασίας µε το ∆ηµόσιο και τα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου ∆ικαίου καθώς και συλλογικές συµφωνίες του άρθρου 13. Η δυνατότητα συλλογικών διαπραγµατεύσεων και η προστασία των συλλογικών συµβάσεων και συµφωνιών, λοιπόν, όχι απλά δεν αποκλείεται για του ∆ηµοσίους Υπαλλήλους αλλά αντιθέτως αποτελεί ένα συνταγµατικά κατοχυρωµένο δικαίωµα, που προστατεύεται από το άρθρο 22 παρ. 2. («Με νόµο καθορίζονται οι γενικοί όροι εργασίας, που συµπληρώνονται από τις συλλογικές συµβάσεις εργασίας συναπτόµενες µε ελεύθερες διαπραγµατεύσεις και αν αυτές αποτύχουν µε κανόνες που θέτει η διαιτησία»). Μετά δε τη συνταγµατική αναθεώρηση του άρθρου 22, προσετέθη σε αυτό παράγραφος 3, σύµφωνα µε την οποία «Νόµος ορίζει τα σχετικά µε την σύναψη συλλογικών συµβάσεων εργασίας από τους δηµοσίους υπαλλήλους και τους υπαλλήλους οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου». Η δυνατότητα σύναψης συλλογικών συµβάσεων εργασίας από τους δηµοσίους υπαλλήλους θεσπίζεται επιπροσθέτως από τους υπερνοµοθετικής ισχύος κανόνες των διεθνών συµβάσεων εργασίας 151 (όπως κυρώθηκε από το Ν.∆. 2405/1996) και 154 (όπως κυρώθηκε µε το Ν.∆. 2405/1996). Από την άλλη πλευρά, οι αορίστου χρόνου εργαζόµενοι του ∆ηµοσίου ή των ΝΠ∆∆, αµείβονται είτε µέσω των διατάξεων του ν. 3205/2003, που αφορούν στο Ενιαίο Μισθολόγιο στο ∆ηµόσιο είτε συµφωνούνται µέσω των διατάξεων συλλογικών συµβάσεων εργασίας, που καταρτίζονται µέσω συλλογικών διαπραγµατεύσεων. Οι συλλογικές διαπραγµατεύσεις στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά Πρόσωπα ∆ηµοσίου ∆ικαίου, διενεργούνται σύµφωνα µε τις δια67
ΙΙΙ. Η αντίθεση των προσβαλλόµενων αποφάσεων προς τα άρθρα 22 και 23 του Συντάγµατος και τις ∆ιεθνείς Συµβάσεις Εργασίας, που έχουν κυρωθεί από την Ελλάδα. Η νοµολογία των δικαστηρίων µας έχει κρίνει σε πολλές περιπτώσεις, ότι οι διατάξεις των συλλογικών συµβάσεων εργασίας έχουν άµεση και αναγκαστική ισχύ (ΑΠ 74/2009 Τ.Ν.Π. ΝΟΜΟΣ, ΑΠ 11/2008 Τ.Ν.Π. ΝΟΜΟΣ, Εφ.Θεσσ. 1042/2008 Αρµ 2008, 1074, Ολ ΑΠ 1/2007 ΕΕργ∆ 2009, 356, Εφ.Λαρ. 746/2002 ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, ΑΠ 1351/2001, ∆/νη 2003, 753, ΑΠ 176/2001 ΕΕργ∆ 2002, 728, ΑΠ 1426/1998 ΕΕΝ 2000, 147). Ο νόµος 1876/1990 για τις ελεύθερες συλλογικές διαπραγµατεύσεις, που αποτελεί τον εκτελεστικό νόµο του άρθρου 22 παρ.2 του Συντάγµατος, παρέχει την εξουσία στους συµβαλλόµενους (εργοδότες και εργαζόµενους) να προβαίνουν σε ρύθµιση των εργασιακών σχέσεων κατά τρόπο κανονιστικό, οι δε Συλλο68
τάξεις του ν. 1876/1990, ο οποίος αφορά στους εργαζόµενους µε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου. Πραγµατικά, αξιοποιώντας την δυνατότητα αυτή, πολλές εκ των συνδικαλιστικών οργανώσεων του ∆ηµοσίου και των Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου έχουν συνάψει µε τους εργοδότες τους, συλλογικές συµβάσεις εργασίας, βάσει των οποίων αµείβονται οι αορίστου χρόνου εργαζόµενοι. Χαρακτηριστικό παράδειγµα αποτελεί κατά πάγιο τρόπο σύναψη συλλογικής σύµβασης εργασίας από την Πανελλήνια Οµοσπονδία Εργαζοµένων ΟΤΑ (ΠΟΕ-ΟΤΑ), βάσει της οποίας αµείβονται οι αορίστου χρόνου υπάλληλοι των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης ενώ πολλές συνδικαλιστικές οργανώσεις του ∆ηµοσίου έχουν συνάψει συλλογικές συµφωνίες του άρθρου 13 του ν. 2738/1999, οι οποίες καθορίζουν επιµέρους επιδόµατα, που καταβάλλονται στους µονίµους υπαλλήλους, όπως η συλλογική συµφωνία της Πανελλήνιας Οµοσπονδία Εργαζοµένων Υπουργείου Εθνικής Άµυνας (ΠΟΕ-ΥΕΘΑ).
γικές Συµβάσεις Εργασίας κατά το κανονιστικό τους µέρος υπέχουν θέση «ουσιαστικού νόµου» (ΑΠ 176/2001 Ελ∆ 2001,1594, ΑΠ 178/2001, Ελ∆ 2001, 1598). Οι διατάξεις της πρώτης και δεύτερης προσβαλλόµενης πράξεως κατά το µέρος αυτών, που καταργούν ρυθµίσεις συλλογικών συµβάσεων εργασίας και συλλογικών συµφωνιών, που έχουν καταρτισθεί στο ∆ηµόσιο και στα Νοµικά του Πρόσωπα, περικόπτοντας αποδοχές (µισθούς και επιδόµατα) και απαγορεύοντας την στο µέλλον συνοµολόγηση τους µέσω συλλογικών συµβάσεων εργασίας, έρχονται σε ευθεία αντίθεση προς την συνταγµατική διάταξη του άρθρου 22 παρ. 2, η οποία επιβάλλει: «Με νόµο καθορίζονται οι γενικοί όροι εργασίας, που συµπληρώνονται από τις συλλογικές συµβάσεις εργασίας, συναπτόµενες µε ελεύθερες συλλογικές διαπραγµατεύσεις και αν αυτές αποτύχουν µε κανόνες, που θέτει η διαιτησία». Η συνταγµατική αυτή επιταγή περιορίζει τον κοινό νοµοθέτη, αναγνωρίζοντας τις συλλογικές διαπραγµατεύσεις ως κύριο ρυθµιστικό παράγοντα των εργασιακών σχέσεων. Ο κρατικός νοµοθέτης αφού προβεί στην θεσµική διάπλαση ενός πλαισίου γενικών όρων εργασίας οφείλει να λειτουργεί µόνο επικουρικά στην περίπτωση, που η συλλογική αυτονοµία δεν λειτουργεί. Η επικουρικότητα της κρατικής ρύθµισης, αποτελεί ένα από τους βασικούς όρους για την λειτουργία της συλλογικής αυτονοµίας (Α. Καζάκου Η ∆ιαιτησία Συλλογικών ∆ιαφορών Συµφερόντων 1998, 37). Τους ανωτέρω συνταγµατικούς προβληµατισµούς ανέπτυξε εξάλλου και η ίδια η ∆ιεύθυνση Επιστηµονικών Μελετών, Τµήµα Νοµοτεχνικής Επεξεργασίας Σχεδίων και Προτάσεων Νόµων, στην επί του νοµοσχεδίου (ν.3845/2010) έκθεση της: «… µε τις διατάξεις του άρθρου 22 παρ. 2 και 3 του Συντάγµατος καθιερώνεται ο θεσµός της συλλογικής αυτονοµίας, δηλαδή η νοµική ικανότητα των συνδικαλιστικών οργανώσεων εργαζοµένων και εργοδοτών να καθορίζουν τους όρους εργασίας και τα µε69
ταξύ τους δικαιώµατα και υποχρεώσεις, συνάπτοντας συµφωνίες (συλλογικές συµβάσεις εργασίας), οι οποίες έχουν χαρακτήρα κανόνα δικαίου (Π. ∆αγτόγλου, Ατοµικά ∆ικαιώµατα, τ. Β΄, 1991, σελ. 858), ως αναγκαία προέκταση της συνδικαλιστικής ελευθερίας, που καθιερώνεται στο άρθρο 23 παρ. 1 του Συντάγµατος. Το ζήτηµα της σχέσης µεταξύ νοµοθετικής εξουσίας και συλλογικής αυτονοµίας, δηλαδή το ζήτηµα σε ποιο µέτρο είναι δυνατόν ο νοµοθέτης να περιορίζει την ελευθερία σύναψης συλλογικών συµβάσεων, είναι από τα φλέγοντα θέµατα, που έχουν απασχολήσει τη νοµολογία και τη θεωρία (βλ., ενδεικτικώς, Γ. Λεβέντη, Συλλογική αυτονοµία και κρατικός παρεµβατισµός, 1981, και Ι. Κουκιάδη, Εργατικό ∆ίκαιο – Συλλογικές εργασιακές σχέσεις, τ.2, 1999, σελ. 17 επ.). Γίνεται γενικώς δεκτό ότι το άρθρο 22 παρ. 2 του Συντάγµατος (υπό τη συνδυασµένη µάλιστα ερµηνεία του µε το άρθρο 23 παρ. 1) περιορίζει την παντοδυναµία του νοµοθέτη καθόσον αφορά τη συλλογική αυτονοµία και ότι η συλλογική διαπραγµάτευση οφείλει να αναγνωρισθεί ως ο κύριος ρυθµιστικός παράγοντας των εργασιακών σχέσεων (βλ. Γ. Λεβέντη, όπ. π., σελ.39, και Κ. Χρυσόγονο, Ατοµικά και Κοινωνικά ∆ικαιώµατα, 2002, σελ. 485), η οποία υποχωρεί υπέρ της αποκλειστικής πολιτειακής ρύθµισης µόνο εφόσον συντρέχουν ειδικοί λόγοι, ενώ, εφόσον υπάρχει συλλογική σύµβαση εργασίας, αυτή δεν µπορεί να τροποποιηθεί ή να καταργηθεί µε τυπικό νόµο (Π.∆αγτόγλου, όπ. π., σελ. 864 και 871). Τα ανωτέρω ενισχύονται τόσο από τις διατάξεις του άρθρου 8 της ∆ιεθνούς Σύµβασης Εργασίας (στο εξής ∆ΣΕ) 151/1978 που κυρώθηκε µε τον ν. 2405/1996, οι οποίες επιτάσσουν τον διακανονισµό των όρων απασχόλησης στη δηµόσια διοίκηση µε διαπραγµατεύσεις ή διαδικασία περιβαλλόµενη από εγγυήσεις ανεξαρτησίας και αµεροληψίας, όσο και του άρθρου 5 της ∆ΣΕ 154/1981 (κυρώθηκε µε το ν.2403/1996), το οποίο απαιτεί να λαµβάνονται συµβατά µε τις εθνικές συνθήκες µέτρα για την προώθηση της συλλογικής διαπραγµάτευσης, αλλά και από τη γενική διάταξη του άρθρου 2 της ∆ΣΕ 98/1949 (η οποία
70
κυρώθηκε µε το ν. 4205/1961), η οποία κατοχυρώνει το δικαίωµα εκούσιων συλλογικών διαπραγµατεύσεων. Επίσης, τα άρθρα 6 και 12 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη, ο οποίος κυρώθηκε µε τον ν. 1426/1984, κατοχυρώνουν το δικαίωµα εκούσιας διαιτησίας για την επίλυση διαφορών εργασίας και το δικαίωµα συλλογικών διαπραγµατεύσεων. Οι ανωτέρω συµβάσεις βοηθούν στην ερµηνεία των συνταγµατικών διατάξεων και την ορθή εφαρµογή τους (βλ. Ι. Κουκιάδη, Εργατικό ∆ίκαιο - Συλλογικές εργασιακές σχέσεις, τ. 1, 1997, σελ. 29, και Κ. Χρυσόγονο, όπ. π., σελ. 484-485). Η Ολοµέλεια του Συµβουλίου της Επικρατείας δέχθηκε, πράγµατι, ότι µε την ανωτέρω συνταγµατική διάταξη «περιωρίσθη η υπό το κράτος των προγενεστέρων συνταγµάτων αναγνωριζόµενη παντοδυναµία του νοµοθέτου» και ότι µε αυτή «τίθεται φραγµός εις την παντοδυναµία του νοµοθέτου κατά τη ρύθµισιν των εν λόγω θεµάτων, ούτως ώστε να καθίσταται αντίθετος προς την συνταγµατικήν ταύτην διάταξιν η άσκησις της νοµοθετικής αρµοδιότητας κατά τρόπο άγοντα εις πλήρη αποδυνάµωσιν του θεσµού», ενώ ειδικότερα για τις αποδοχές των εργαζοµένων, η Ολοµέλεια δέχθηκε ότι ο καθορισµός των αποδοχών τους «δεν µπορεί να γίνει από το νόµο κατά τρόπο αποκλειστικό, να αφαιρεθεί δηλαδή από την ύλη της συλλογικής συµβάσεως» (ΣτΕ [Ολ] 632/1978, ΤοΣ 1978, σελ. 178). … δ. Τέλος, στο πεδίο της ιδιωτικού δικαίου σχέσης εργασίας των υπαλλήλων ή µισθωτών µε το ∆ηµόσιο, τα ν.π.δ.δ, ν.π.ι.δ., ΟΤΑ, τις δηµόσιες επιχειρήσεις, τα κρατικά νοµικά πρόσωπα κλπ., και ειδικότερα σε ό, τι αφορά τις ατοµικές συµβάσεις εργασίας, έχει εφαρµογή και η αρχή της ελευθερίας των συµβάσεων (ΑΚ 361), ως ειδικότερη εκδήλωση της αρχής της οικονοµικής ελευθερίας (άρθρο 5 παρ. 1 Συντάγµατος). Η αρχή της ελευθερίας των συµβάσεων καθιερώνει την ελευθερία των συµβαλλόµενων µερών να διαµορφώνουν τις εργασιακές και περιουσιακές τους σχέσεις όπως επιθυµούν, υπό τον όρο ότι δεν παραβιάζουν τον νόµο ή τα χρηστά ήθη και δεν ασκούν το δικαίωµά τους αυτό καθ’ υπέρβαση των ορίων του, όπως αυτά ιδίως διαγράφονται συµφώνως προς
71
την καλή πίστη, τα χρηστά ήθη και τον κοινωνικό και οικονοµικό του σκοπό (βλ. Μιχ. Σταθόπουλο, Γενικό Ενοχικό ∆ίκαιο, Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2004, § 13 αρ. 5 επ., 58 επ., και Απ. Γεωργιάδη, Ενοχικό ∆ίκαιο, Γενικό Μέρος, Αθήνα, 1999, αρ. 3 επ.). «Με την ελευθερία των συµβάσεων, δεν συµβιβάζεται καταρχήν, µεταγενέστερη επέµβαση του νοµοθέτη, περιοριστική της ελευθερίας αυτής, εκτός από τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η ελευθερία των συµβάσεων προσβάλλει τα δικαιώµατα των άλλων ή ασκείται κατά παραβίαση του Συντάγµατος ή ενέχει προσβολή των χρηστών ηθών, καθώς επίσης και κατά τις περιπτώσεις που ασκείται προς βλάβη της εθνικής οικονοµίας (άρθρα 5 παρ. 1, 25 παρ. 3 και 106 παρ. 2 του Συντάγµατος)» (ΑΠ 1465/2001, Ελλ∆νη 2003, σελ. 986). Εποµένως, νοµοθετική ρύθµιση, η οποία παρεµβαίνει σε συµβατική σχέση για λόγους προστασίας της εθνικής οικονοµίας, εισάγοντας ακόµη και βλαπτική µεταβολή της για το ένα µέρος, συνιστά, κατά την ανωτέρω κρίση του Αρείου Πάγου, εξαιρετικό δίκαιο, πρέπει όµως να µην παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας –περιοριζόµενη στο όλως αναγκαίο µέτρο– καθώς και τις αρχές της ισότητας και της ασφάλειας του δικαίου». Η νέα Συνθήκη κατοχυρώνει το ρόλο του διαλόγου των αντιπροσώπων των εργατικών συνδικάτων και των εργοδοτικών οργανώσεων στο ευρωπαϊκό επίπεδο ως σηµαντικό πυλώνα του ευρωπαϊκού κοινωνικού µοντέλου. Άλλωστε, το ευρωπαϊκό κοινωνικό κεκτηµένο χαρακτηρίζεται, επιπλέον, από τον βαρυσήµαντο ρόλο των επαγγελµατικών οργανώσεων. Επισηµαίνεται, ότι το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (∆ΕΕ) αναγνώρισε φραστικά για πρώτη φορά το δικαίωµα στη συλλογική δράση τόσο ως θεµελιώδες κοινωνικό δικαίωµα όσο και ως γενική αρχή του δικαίου της Ε.Ε. στις αποφάσεις Viking και Laval. Προσθέτως, επισήµανε ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν αποσκοπεί µόνον στην πλήρωση οικονοµικών σκοπών αλλά και κοινωνικών και, κατά συνέπεια, τα δικαιώµατα που σχετίζονται µε την ελεύθερη διακίνηση θα πρέπει να σταθµίζονται και µε τους
72
αντικειµενικούς στόχους που επιδιώκει η κοινωνική πολιτική. Επιπροσθέτως, η µέσω των προσβαλλόµενων πράξεων µείωση των αποδοχών, που έχουν συνοµολογηθεί µέσω συλλογικών συµβάσεων εργασίας, θίγει ευθέως και την συνδικαλιστική ελευθερία, όπως αυτή καθιερώνεται και προστατεύεται στο άρθρο 23 του Συντάγµατος, δεδοµένου, ότι η συλλογική αυτονοµία αποτελεί µια από τις βασικές παραµέτρους της συνδικαλιστικής ελευθερίας. Όπως είναι γνωστό, σκοπός των συνδικαλιστικών οργανώσεων, σύµφωνα µε το άρθρο 4 του ν.1264/1982 αποτελεί η προαγωγή των εργασιακών, οικονοµικών, ασφαλιστικών, κοινωνικών και συνδικαλιστικών συµφερόντων των εργαζοµένων. Κορυφαία εκδήλωση της συνδικαλιστικής ελευθερίας συνιστά και η συλλογική αυτονοµία, η δυνατότητα δηλαδή των συνδικαλιστικών οργανώσεων να συνάπτουν συλλογικές συµβάσεις εργασίας και να καθορίζουν µέσω αυτών, τους όρους των εργασιακών σχέσεων και το ύψος των καταβαλλόµενων αµοιβών. Όσον αφορά τους περιορισµούς της συλλογικής αυτονοµίας σε περιόδους οικονοµικής κρίσης, η νοµολογία της Επιτροπής Συνδικαλιστικής Ελευθέριας του ∆ιεθνούς Γραφείου Εργασίας ακολουθεί κατά την ερµηνεία και εφαρµογή των ∆ΣΕ 98, 151 και 154 τρεις βασικές αρχές: Η πρώτη εδράζεται κατ’ αρχήν στο άρθρο 4 της ∆ΣΕ 98, αλλά διαπερνά το σύνολο των διατάξεων και της ∆ΣΕ 154: πρόκειται για την αρχή της προώθησης, µε κάθε πρόσφορο µέσο, της ελεύθερης και εκούσιας συλλογικής διαπραγµάτευσης. Με αφετηρία την αρχή αυτή, η Επιτροπή αποδέχεται την σχεδόν γενικευµένη επικουρικότητα της κρατικής ρύθµισης, τόσο στον ιδιωτικό, όσο και στο δηµόσιο τοµέα. Η δεύτερη αρχή, είναι η αρχή της αναλογικότητας, κυρίως ως προς τη διάρκεια περιορισµών της συλλογικής αυτονοµίας. Ο παρατεταµένος παροπλισµός του µηχανισµού των συλλογικών συµβάσεων µε τη δυναµική παρέµβαση του κρατικού νοµοθέτη, αποδυναµώνει τον προστατευόµενο από τις διεθνείς συµβάσεις
73
θεσµό των συλλογικών διαπραγµατεύσεων και συνιστά σοβαρή παραβίαση των διεθνών συµβάσεων. Τέλος, στις περιπτώσεις που η ρύθµιση των όρων εργασίας πραγµατοποιηθεί από τον κρατικό νοµοθέτη, η Επιτροπή απαιτεί να προηγηθεί διαβούλευση µε τους κοινωνικούς εταίρους, µε σκοπό την επίτευξη συµφωνίας. Σε κάθε περίπτωση δηλαδή η Επιτροπή, χωρίς να προβαίνει η ίδια σε αξιολόγηση της οικονοµικής επιχειρηµατολογίας του νοµοθέτη, θεωρεί ότι οι συµβάσεις επιβάλλουν µία λογική διαλόγου και πειθούς και όχι καταναγκασµού. Με τις διατάξεις των νόµων 3833 και 3845/2010 οι περιορισµοί της συλλογικής αυτονοµίας όσον αφορά τους όρους αµοιβής των εργαζοµένων στον στενό και ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, είτε µε σχέση δηµοσίου δικαίου είτε µε σχέση ιδιωτικού δικαίου, εκδηλώνονται µε τρεις τρόπους: Πρώτον, µε τις διατάξεις αυτές καταργούνται ρυθµίσεις συλλογικών συµβάσεων για τους εργαζοµένους µε σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, που ρύθµιζαν τους όρους αµοιβής τους. Ο νοµοθέτης στις περιπτώσεις αυτές παρεµβαίνει τροποποιώντας επί τω χείρω τις συλλογικές ρυθµίσεις (άρθρο 1 παρ. 4 και 5, άρθρο 2, άρθρο 3 ν. 3833/2010 και άρθρο 3 παρ. 3 έως και 6 ν. 3845/2010). ∆εύτερον, οι σχετικές διατάξεις απαγορεύουν «κάθε συνοµολόγηση αυξήσεων που γίνεται µε γενική ή ειδική διάταξη νόµου ή ρήτρα ή όρο συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης, υπουργικής απόφασης ή οποιουδήποτε είδους διοικητικής πράξης κανονιστικού χαρακτήρα ή µε ατοµική σύµβαση εργασίας ή συµφωνία» (άρθρο 3 παρ. 2 ν. 3833/2010) ενώ στο άρθρο 3 παρ. 8 του ν. 3845/2010 ορίζεται ότι «Οι διατάξεις των προηγούµενων παραγράφων κατισχύουν κάθε γενικής ή ειδικής διάταξης ή ρήτρας ή όρου συλλογικής σύµβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατοµικής σύµβασης εργασίας ή συµφωνίας». Και ενώ ο περιορισµός αυτός για το µέλλον µε το ν. 3833 εκτεινόταν
74
µέχρι το τέλος του 2010, η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 8 του ν. 3845 δεν περιλαµβάνει χρονικό περιορισµό. Τρίτον, µε την πρόσφατη νοµοθεσία και η συλλογική αυτονοµία των δηµοσίων υπαλλήλων υφίσταται πλήγµα, αφού παγιώνεται η αποκλειστικότητα των ρυθµίσεων του κρατικού νοµοθέτη όσον αφορά τους µισθούς των δηµοσίων υπαλλήλων που εγκαινιάσθηκε µε το ν. 3205/2003 (ενιαίο µισθολόγιο), και ενώ είχαν ήδη κυρωθεί οι ∆.Σ.Ε. 151 και 154 (µε τους νόµους 2405/1996 και 2403/1996 αντίστοιχα), είχε υιοθετηθεί ο ν. 2738/1999 που προέβλεπε τη σύναψη «συλλογικών συµφωνιών» για τον καθορισµό των µισθών των δηµοσίων υπαλλήλων και είχε προστεθεί ρητή συνταγµατική διάταξη σχετικά µε τη σύναψη συλλογικών συµβάσεων εργασίας από τους δηµόσιους υπαλλήλους και τους υπαλλήλους οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου, κατά τη συνταγµατική αναθεώρηση του 2001 (άρθρο 22 παρ. 3). Ειδικότερα, µε γνώµονα όσα αναφέρονται παραπάνω σχετικά µε την ερµηνεία των άρθρων 22 παρ. 2 και 3Σ και των ∆ΣΕ 98,151 και 154, µε τις προαναφερόµενες διατάξεις των ν. 3833 και 3845/2010, παραβιάζεται µε τρόπο αντισυνταγµατικό και αντίθετο στις ∆.Σ.Ε., η συλλογική αυτονοµία των εργαζοµένων στο ∆ηµόσιο. Η Επιτροπή Συνδικαλιστικής Ελευθερίας της ∆ΟΕ (Βλ. την Συλλογή Αποφάσεων της Επιτροπής για τη συνδικαλιστική ελευθερία, La liberté syndicale, Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration du BIT, Genève, Bureau international du Travail, 5η έκδοση (αναθεωρηµένη), 2006, οι αριθµητικές αναφορές παραπέµπουν στις παραγράφους της Συλλογής) στην πλούσια σχετική νοµολογία της έχει κρίνει ότι: Συνιστά ανεπίτρεπτη επέµβαση στη συλλογική αυτονοµία η αναστολή εφαρµογής µισθολογικών όρων συλλογικών συµβάσεων τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δηµόσιο τοµέα, στο πλαίσιο εφαρµογής µιας πολιτικής σταθεροποίησης. Η Επιτροπή έκρινε
75
ότι στην περίπτωση αυτή, οι ισχύουσες Σ.Σ.Ε. πρέπει να εφαρµόζονται πλήρως (παρ. 1007). Η αναστολή ή απόκλιση από τις Σ.Σ.Ε. που έχουν αποτελέσει αντικείµενο ελεύθερης διαπραγµάτευσης, είναι αντίθετη στο άρθρο 4 της ∆.Σ.Ε. 98. Εάν η κυβέρνηση θεωρεί ότι οι όροι µιας Σ.Σ.Ε. πρέπει να προσαρµοσθούν στην οικονοµική της πολιτική, θα πρέπει να προσπαθήσει να πείσει τα µέρη να λάβουν εκουσίως υπ’ όψιν τις προτεραιότητες αυτές και όχι να τους επιβάλει την επαναδιαπραγµάτευση των Σ.Σ.Ε. (παρ. 1008, 1009). Μάλιστα, η υποχρέωση των δηµόσιων αρχών να προωθήσουν την ελεύθερη διαπραγµάτευση και να µην εµποδίσουν την εφαρµογή των ελεύθερα συναφθεισών Σ.Σ.Ε. ισχύει ακόµη περισσότερο όταν οι δηµόσιες αυτές αρχές συµµετείχαν στη σύναψή τους ως εργοδότες (παρ. 1011). Η ακύρωση ή η υποχρεωτική επαναδιαπραγµάτευση των Σ.Σ.Ε. λόγω της οικονοµικής κρίσης είναι αντίθετη µε τη ∆.Σ.Ε. 98 (1021). Ακόµα και στην περίπτωση που ο κρατικός νοµοθέτης προβεί σε περιορισµούς της συλλογικής αυτονοµίας προκειµένου να τηρηθεί η ασκούµενη εισοδηµατική πολιτική, θα πρέπει να προηγηθεί της απόφασης αυτής, διαβούλευση µε τους κοινωνικούς εταίρους, ώστε να επιτευχθεί συµφωνία (παρ. 999). Περαιτέρω, εάν εν ονόµατι µιας πολιτικής σταθεροποίησης, η κυβέρνηση θεωρεί ότι το ύψος των µισθών δεν µπορεί να προσδιορισθεί µέσω ελευθέρων συλλογικών διαπραγµατεύσεων, ο περιορισµός αυτός δεν µπορεί παρά να αποτελεί εξαιρετικό µέτρο, το οποίο θα περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο µέτρο, δεν θα υπερβαίνει µια εύλογη χρονική διάρκεια και θα πρέπει να συνοδεύεται από κατάλληλες εγγυήσεις διατήρησης του επιπέδου ζωής των εργαζοµένων (παρ. 1024, 1029). Ήδη η Επιτροπή Συνδικαλιστικής Ελευθερίας έχει κρίνει ότι περιορισµός των συλλογικών διαπραγµατεύσεων που διαρκεί τρία έτη είναι χρονικά υπέρµετρος (παρ. 1026). Όσον αφορά ειδικότερα την σχέση µεταξύ της άσκησης δηµοσιονοµικής πολιτικής και της διασφάλισης και προώθησης της
76
ελεύθερης διαπραγµάτευσης των µισθολογικών όρων εργασίας, η Επιτροπή έκρινε ότι η άσκηση της δηµοσιονοµικής αρµοδιότητας δεν θα πρέπει να εµποδίζει ή να περιορίζει την τήρηση των συλλογικών συµβάσεων από τους φορείς του ∆ηµοσίου και δεν είναι συµβατή µε την αρχή της ελευθερίας της συλλογικής διαπραγµάτευσης (παρ. 1035). Ακόµα και σε περιπτώσεις σοβαρής οικονοµικής κρίσης, οι περιορισµοί της συλλογικής αυτονοµίας δεν επιτρέπεται να οδηγούν στην µονοµερή επιβολή ρυθµίσεων εκµηδενίζοντας οποιαδήποτε δυνατότητα συλλογικής διαπραγµάτευσης. Στο πλαίσιο της ∆ΣΕ 151 αναφορικά µε τις ελεύθερες διαπραγµατεύσεις για το καθορισµό των µισθών των δηµόσιων υπαλλήλων, το αρµόδιο για τον καθορισµό της δηµοσιονοµικής πολιτικής όργανο µπορεί να καθορίσει µια «ψαλίδα» για τις διαπραγµατεύσεις καθώς και ένα συνολικό προϋπολογισµό, εντός των οποίων τα µέρη θα διαπραγµατευθούν τους ειδικότερους µισθολογικούς και άλλους όρους (π.χ. µείωση του χρόνου εργασίας), παρέχοντας την κατάλληλη οικονοµική τεκµηρίωση. Η Επιτροπή λαµβάνει υπ’ όψιν τις σοβαρές οικονοµικές και δηµοσιονοµικές δυσχέρειες που αντιµετωπίζουν οι κυβερνήσεις σε περιόδους παρατεταµένης και γενικευµένης οικονοµικής κρίσης. Ωστόσο, ακόµα και σε συνθήκες ακραίας κρίσης, θα πρέπει αφενός να επιδιώκεται η διαµόρφωση µέσω διαλόγου ενός συµφωνηµένου γενικού συµφέροντος, αφετέρου να παραµένει ένα περιθώριο ελεύθερης διαπραγµάτευσης για τον καθορισµό των µισθών των εργαζοµένων στο δηµόσιο (παρ. 1038). Η πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη πράξη καθώς και όλες οι προσβαλλόµενες ατοµικές πράξεις, που εξεδόθηκαν σε εκτέλεση των διατάξεων των ν. 3833/2010 και 3845/2010 συνεπεία των ανωτέρω είναι ακυρωτέα, ως εκδοθείσα κατ’ εφαρµογή διατάξεων νόµων αντικείµενων προς το Σύνταγµα και τις ∆ιεθνείς Συµβάσεις Εργασίας, που υπέχουν τυπική ισχύ ανώτερη των κοινών νόµων και πρέπει συνακόλουθα να ακυρωθούν από το ∆ικαστήριο Σας.
77
Ως προς την τρίτη προσβαλλόµενη Κ.Υ.Α, ισχύουν όσα ανωτέρω αναφέρθηκαν αναλυτικά για την παραβίαση του άρθρου 28 παρ.2 του Συντάγµατος (1ος λόγος ακυρώσεως) καθώς και του άρθρου 1 του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. (3ος Λόγος ακυρώσεως). Ως εκ τούτου είναι µη νόµιµη και θα πρέπει να ακυρωθεί από το δικαστήριο Σας. 5. Ειδικότερα ως προς τις ατοµικές προσβαλλόµενες διοικητικές πράξεις.
1. Η ενδέκατη των αιτούντων Ιωάννα Κουφάκη, είµαι ∆ικηγόρος Αθηνών (ΑΜ∆ΣΑ 17282), µέλος του Ειδικού Επιστηµονικού Προσωπικού της Ανεξάρτητης Αρχής, Συνήγορος του Πολίτη, όπου υπηρετώ από το έτος 2001, κατέχω δε το 8ο κλιµάκιο. Αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003, όπως αυτός ισχύει και εφαρµόζεται και στο Ειδικό Επιστηµονικό Προσωπικό του ∆ηµοσίου και των ΝΠ∆∆. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων την ατοµική διοικητική πράξη, που µε αφορά, η οποία αποτελεί την ανάλυση των αποδοχών µου µηνός Ιουλίου 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% (111,60 €) και 8% (65,47 €) αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ καταργήθηκε πλήρως το οφειλόµενο επίδοµα αδείας. Επιπρόσθετα, η εκ του νόµου προβλεπόµενη ειδική πρόσθετη αµοιβή, η οποία ανέρχονται στα 930 € διαµορφώθηκε στα 752,93 €. 2. Ο δωδέκατος των αιτούντων, Στυλιανός Κουρνιάνος, είµαι ∆ικηγόρος Παρ’ Αρείω Πάγω, υπηρετώ Προϊστάµενος της ∆ιεύθυνσης Νοµικών Υποθέσεων του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «Ταµείο Ασφάλισης Υπαλλήλων Τραπεζών και Επιχειρήσεων Κοινής Ωφέλειας» (ΤΑΥΤΕΚΩ), µε σχέση έµµισθης εντολής, αµείβοµαι δε βάσει των διατάξεων του
78
ν.3205/2003, που όπως ανωτέρω εκτέθηκε εφαρµόζονται αναλογικά και στους υπηρετούντες στο δηµόσιο ∆ικηγόρους. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν τόσο τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα όσο και το καταβαλλόµενο επίδοµα αδείας και επήλθαν οι περικοπές των αποδοχών µου. Ειδικότερα, µειώθηκε κατά 34 ευρώ το καταβαλλόµενο επίδοµα θέσης ευθύνης (από 166,6 € έλαβα το ποσό των 134,88 €) καθώς και το επίδοµα αδείας 2010 (από 635,53 € το 2009, έλαβα το έτος 2010 το ποσό των 198,61 €). 3. Ο δέκατος τρίτος των αιτούντων, Επαµεινώνδας Μαριάς, είµαι ∆ικηγόρος Αθηνών, αναπληρωτής καθηγητής Θεσµών Ευρωπαϊκής Ένωσης, Τµήµατος Όικονοµικών Επιστηµών, της Σχολής Οικονοµικών Επιστηµών του Πανεπιστηµίου Κρήτης. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας. 4.Ο δέκατος τέταρτος των αιτούντων Νικόλαος Κρέτσης είµαι µόνιµος ∆ηµόσιος Υπάλληλος στο ∆ήµο Αρτέµιδος Αττικής, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των
79
νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. 5. Η δέκατη πέµπτη των αιτούντων Μαρία Παπαδοπούλου, είµαι µόνιµη δηµόσιος υπάλληλος, υπηρετούσα στο Νοµικό Πρόσωπο ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «∆ηµοτικοί Παιδικοί Σταθµοί ∆ήµου Ελληνικού», αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. 6. Ο δέκατος έκτος αιτών Αλέξανδρος ∆ουβανάς, είµαι µόνιµος δηµόσιος Υπάλληλος κλάδου ΤΕ Νοσηλευτικής, υπηρετών στο Νοσοκοµείο Παιδιών Αγλαΐα Κυριακού, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. 7. Η δέκατη έβδοµη αιτούσα Μαρία Αλεφραγκή, είµαι µόνιµη υπάλληλος, κλάδου ΤΕ Ραδιολογίας-Ακτινολογίας, υπηρετούσα στο Νοσοκοµείο «Αλεξάνδρα», αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον
80
σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας 8. Ο δέκατος όγδοος των αιτούντων ∆αρδαµανέλλης Θρασύβουλος, είµαι Καθηγητής δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης κλάδου ΠΕ 0404, υπηρετώ στο 8ο Γυµνάσιο Καλαµαριάς Θεσσαλονίκης ενώ αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12% και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. 9. Ο δέκατος ένατος αιτών Κωσταράκος ∆ηµήτριος, είµαι καθηγητής δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης, κλάδου ΠΕ 03 Μαθηµατικών, υπηρετώ στο 2ο Γυµνάσιο Βούλας, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12 και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. 10. Ο εικοστός αιτών Γκούµας Αθανάσιος, είµαι µόνιµος εκ81
παιδευτικός, υπηρετώ στο Υπουργείο Παιδείας, ∆ια βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, στο Ειδικό ∆ηµοτικό Σχολείο ΠΝΑ Ραφήνας, ως δάσκαλος, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12 και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. Συγκεκριµένα, δια της µισθοδοσίας Ιουλίου 2010 περιεκόπησαν οι αποδοχές µου ενώ δια της µισθοδοσίας επιδόµατος αδείας 2010 ενώ το επίδοµα µου έπρεπε να ανέρχεται στο ποσό των 753 ευρώ ανήλθε τελικώς, στο καθαρό ποσό των 200,07 €. 11. Ο εικοστός πρώτος αιτών ∆ηµήτριος Βαρνάβας, είµαι ιατρός ΕΣΥ, υπηρετώ ως ∆ιευθυντής Οφθαλµολογικού Νοσοκοµείου Χαλκιδικής, αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12 και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ καταργήθηκε πλήρως το επίδοµα αδείας. 12. Η εικοστή δεύτερη αιτούσα ∆έσποινα Σαββίδου, είµαι µόνιµη υπάλληλος του Υπουργείου Παιδείας, ∆ια Βίου Μάθησης και Θρησκευµάτων, ως δασκάλα (Κλάδος ΠΕ 70), υπηρετώ δε στο 5ο ∆ηµοτικό Σχολείο Αµπελοκήπων, και αµείβοµαι σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου
82
Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12 και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας. 13. Η εικοστή τρίτη των αιτούντων, Ζηκοπούλου-Μανώλη Όλγα, είµαι Πολιτικός Μηχανικός, Μέλος του ΤΕΕ, υπηρετώ δε ως µόνιµη υπάλληλος, στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, (κλάδος ΠΕ Πολιτικών Μηχανικών), κατέχω δε το 2ο κλιµάκιο Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων και τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις αποδοχών µηνός Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν τόσο τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα όσο και το καταβαλλόµενο επίδοµα αδείας και επήλθαν οι περικοπές των αποδοχών µου. Ειδικότερα, µειώθηκαν αρχικά από 550 € µικτά σε 484 € µικτά και ακολούθως σε 445,28 €, το καταβαλλόµενο σε όλους τους µηχανικούς του ∆ηµοσίου επίδοµα 7 τοις χιλίοις του νόµου 2430/1996 ενώ αντίστοιχα περιεκόπη από 631,84 € σε 555,94 € και στην συνέχεια σε 511,50 € το επίδοµα 2% του νόµου 2229/1994 και 2300/1995. Το δε επίδοµα αδείας µου, που το έτος 2009 ανήλθε στα 893,22 €, για το έτος 2010 καθορίστηκε στο ποσό των 283,33 €. 14. Ο εικοστός τέταρτος των αιτούντων, Κατίκας Παναγιώτης, είµαι Αρχιτέκτων, Μέλος του ΤΕΕ, υπηρετώ δε ως µόνιµος υπάλληλος, στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, (κλάδος ΠΕ Αρχιτεκτόνων Μηχανικών), κατέχω δε το 2ο κλιµάκιο Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων και τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις αποδοχών µηνός Ιουλίου 2010 και αδείας
83
2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν τόσο τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα όσο και το καταβαλλόµενο επίδοµα αδείας και επήλθαν οι περικοπές των αποδοχών µου. Ειδικότερα, µειώθηκαν αρχικά από 550 € µικτά σε 484 € µικτά και ακολούθως σε 445,28 €, το καταβαλλόµενο σε όλους τους µηχανικούς του ∆ηµοσίου επίδοµα 7 τοις χιλίοις του νόµου 2430/1996 ενώ αντίστοιχα περιεκόπη από 613,80 € σε 540,10 € και στη συνέχεια σε 496,98 € το επίδοµα 2% του νόµου 2229/1994 και 2300/1995. Το δε επίδοµα αδείας µου, που το έτος 2009 ανήλθε στα 880,68€, για το έτος 2010 καθορίστηκε στο ποσό των 283,33€. 15. Ο εικοστός πέµπτος των αιτούντων Μανδραλής Κωνσταντίνος, είµαι ταξίαρχος Πεζικού αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12 και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλλόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας 2010. 16. Ο εικοστός έκτος αιτών Αφενδρής Ευάγγελος, είµαι Αντισυνταγµατάρχης Αεροπορίας Στρατού αµείβοµαι δε σύµφωνα µε τις διατάξεις του ν. 3205/2003. Παραδεκτώς δε προσβάλλω ενώπιον σας µεταξύ των άλλων τις ατοµικές διοικητικές πράξεις, που µε αφορούν, οι οποίες αποτελούν τις βεβαιώσεις µισθοδοσίας µου Ιουλίου 2010 και αδείας 2010. Με τις ως άνω πράξεις, οι οποίες βασίστηκαν στις αντίστοιχες διατάξεις των νόµων 3388/2010 και 3845/2010 καθώς και στην πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενη, περιεκόπησαν κατά ποσοστό 12 και 8% αντίστοιχα, τα καταβαλ84
λόµενα σε εµένα επιδόµατα ενώ περιεκόπη αντίστοιχα το επίδοµα αδείας 2010. ∆εδοµένου, ότι όπως αναλυτικά ανωτέρω εκτίθεται, οι εν λόγω περικοπές, που σηµειώθηκαν σε αποδοχές και επιδόµατα, ακόµα δε και η κατάργηση ορισµένων εξ αυτών, αντίκεινται στις διατάξεις του Συντάγµατος (1ος, 2ος και 4ος λόγος ακυρώσεως) και στο 1ο άρθρο του 1ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.∆.Α. (3ος Λόγος ακυρώσεως), οι προσβαλλόµενες βεβαιώσεις αποδοχών µας είναι µη νόµιµες και ως εκ τούτου ακυρωτέες. Επειδή η παρούσα αίτηση ασκείται εµπροθέσµως και εν γένει παραδεκτώς, οι δε προσβαλλόµενες πράξεις είναι συναφείς µεταξύ τους και παραδεκτώς συµπροσβάλλονται δια της παρούσας. Επειδή παραδεκτώς οµοδικούµε δια της παρούσας. Επειδή τα ανωτέρω είναι νόµιµα, βάσιµα και αληθή. Επειδή οι προσβαλλόµενες πράξεις είναι µη νόµιµες και ως εκ τούτου ακυρωτέες, καθώς έχουν εκδοθεί εις εκτέλεση διατάξεων νόµων, που ευθέως αντίκεινται στο Σύνταγµα και σε ∆ιεθνείς και Ευρωπαϊκούς κανόνες δικαίου. Επειδή έχουµε προφανές ίδιο άµεσο και ενεστώς έννοµο συµφέρον για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως. ∆ΙΑ ΤΑΥΤΑ Και µε την επιφύλαξη όσων λόγων ακυρώσεως ήθελε προσθέσουµε στο µέλλον
ΑΙΤΟΥΜΑΣΤΕ Να γίνει δεκτή η παρούσα αίτηση ακύρωσης. Να ακυρωθούν οι προσβαλλόµενες πράξεις. Να καταδικαστεί το καθ’ ου στην εν γένει δικαστική µας δαπάνη. Αθήνα, 26 Ιουλίου 2010
85
Οι Πληρεξούσιοι ∆ικηγόροι Αρ. κατ. 6192/2010 Μαρία-Μαγδαληνή Β. Τσίπρα Χρύσα Γ. Σαλαβράκου Θεόδωρος ∆. Σχινάς ∆ηµήτρης Χ. Παξινός
Επαµεινώνδας Α. Μαριάς Η αιτούσα Ιωάννα Κουφάκη
Ο αιτών Επαµεινώνδας Μαριάς ----------/----------
Ο αιτών Στυλιανός Κουρνιανός
Ασκήθηκε επίσης η από 1-9-2010 µε αρ. κατ. 6770/2010 αίτηση ακυρώσεως κατά των ιδίων κανονιστικών πράξεων µε όµοιο περιεχόµενο. Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (ΝΠ∆∆), µε την επωνυµία «Ένωση Αποστράτων Αξιωµατικών Στρατού», η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Χαρ. Τρικούπη αριθµός 18Α και εκπροσωπείται νόµιµα. Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (ΝΠ∆∆), µε την επωνυµία «Ένωση Αποστράτων Αξιωµατικών Αεροπορίας», η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Χαλκοκονδύλη αριθµός 5, όπως
86
νόµιµα εκπροσωπείται. Του Συνδέσµου Συνταξιούχων ∆ιπλωµατικών Υπαλλήλων, η οποία εδρεύει στην Αθήνα, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Συνδέσµου Αποστράτων Αξιωµατικών Αεροπορίας Στρατού, που εδρεύει στο Βόλο, οδός Μεταµορφώσεως αριθµός 15, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Συνδέσµου Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων τάξεως 1973, που εδρεύει στο Βύρωνα Αττικής, οδός Αττάλειας, αριθµός 33, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Ο Πληρεξούσιος ∆ικηγόρος ∆ηµήτρης Χ. Παξινός
87
Ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας (Ο λ ο µ έ λ ε ι α)
ΠΡΟΣΘΕΤΟΙ ΛΟΓΟΙ 1. Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (Ν.Π.∆.∆.) µε την επωνυµία «∆ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ», που εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Ακαδηµίας αρ. 60, όπως νόµιµα εκπροσωπείται, 2. Του ΤΕΧΝΙΚΟΥ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟΥ ΕΛΛΑ∆ΟΣ, που εδρεύει στην Αθήνα, οδός Νίκης αριθµός 4, όπως νόµιµα εκπροσωπείται, 3. Του Σωµατείου µε την επωνυµία «ΣΥΝ∆ΕΣΜΟΥ ΑΠΟΦΟΙΤΩΝ ΑΞΙΩΜΑΤΙΚΩΝ ΣΤΡΑΤΙΩΤΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗΣ ΕΥΕΛΠΙ∆ΩΝ ΤΑΞΗΣ 1978», που εδρεύει στην Αθήνα, οδός Ρηγίλλης, αριθµός 1, όπως νόµιµα εκπροσωπείται και 4. Του Σωµατείου µε την επωνυµία «ΛΕΣΧΗ ΑΕΡΟΠΟΡΙΑΣ ΣΤΡΑΤΟΥ», που εδρεύει στην Αργυρούπολη Αττικής, οδός Γ. Παπανδρέου 18 και Γράµµου, όπως νόµιµα εκπροσωπείται και
ΚΑΤΑ Του Ελληνικού ∆ηµοσίου που εκπροσωπείται εν προκειµένω από τον Υπουργό Οικονοµικών, που κατοικοεδρεύει στην Αθήνα. ----------/----------
Επί της κατατεθείσας από 26-7-2010 αίτησης ακύρωσης ηµών και των λοιπών αναφεροµένων σε αυτή κατά του Ελληνικού ∆ηµοσίου εκπροσωπούµενου από τον Υπουργό Οικονοµικών (αριθ. κατάθ. 6192/29-7-2010), που φέρεται για να συζητηθεί ενώπιόν σας, µετ’ αναβολή, στις 23-11-2010, µε Εισηγήτρια τη Σύµβουλο κα. Ε. Σαρπ και Βοηθό της τον Εισηγητή κ. Ν.
88
Ι) Προστασία της ανθρώπινης αξίας (άρθρ. 2 § 1 και 5 § 1 Συντ.) / Αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 § 1 Συντ.) 1.- Είναι γνωστό, µε βάση τα διδάγµατα της κοινής πείρας (βλ. όµως ρητά και στην Εισαγωγή της Αιτιολογικής Έκθεσης του Ν. 3888/2010), ότι η φοροδιαφυγή στην Ελλάδα είναι σχεδόν ανεξέλεγκτη λόγω της προβαλλόµενης υπό του ∆ηµοσίου αδυναµίας (ή/και αδιαφορίας) των φορολογικών και ελεγκτικών µηχανισµών του να επιτελέσουν το καθήκον τους. Ότι τα φοροελεγκτικά όργανα, στην πράξη, ελέγχουν όχι περισσότερες από το 3% του συνόλου των προς έλεγχο φορολογικών υποθέσεων, µε αποτέλεσµα οι ανέλεγκτες χρήσεις να ανέρχονται σήµερα σε 2.500.000 περίπου. Ότι 1.300.000 Έλληνες βαρύνονται µε ληξιπρόθεσµες και µη καταβαλλόµενες- οφειλές που ξεπερνούν τα 30 δισεκατοµµύρια ευρώ (πέραν εκείνων που εκκρεµούν επί έτη στα ∆ικαστήρια, ανερχόµενες σε άλλα 30 δισεκατοµµύρια ευρώ, οι οποίες, µε τη νέα “περαίωση”, επίσης θα αποσβεσθούν). Είναι επίσης γνωστό, ότι το Κράτος, αντί να ενεργοποιήσει τους µηχανισµούς του είσπραξης των δηµοσίων εσόδων, καταφεύγει στην τακτική της “περαίωσης” (βλ., ενδεικτικά, άρθρα 14 του Ν. 2198/1994, 28 του Ν. 3016/2002, 1 και 11 του Ν. 3259/2008 και, ήδη τώρα, Ν. 3888/2010), η οποία οδηγεί, εν τοις πράγµασι, στην είσπραξη υποπολλαπλασίων των πράγµατι οφειλοµένων, αλλά και στην οριστική απώλεια των υπολοίπων, χορηγώντας “φορολογική αµνηστία” στους παραβάτες της φορολογικής νοµοθεσίας. Εξάλλου, είναι πασίδηλο ότι στην Ελλάδα εισφοροδιαφεύγουν περίπου 282.000 επιχειρήσεις (1 στους 4 Έλληνες). Ότι η εισφοροδιαφυγή υπερβαίνει το ποσό των 3 δισεκατοµµυρίων ευρώ ετησίως και, συνολικά, τα 8 δισεκατοµµύρια ευρώ (προς όλα τα
89
Μαρκόπουλο. Εκτός των αναφεροµένων στην κύρια αίτηση λόγων, επικαλούµεθα κατά των προσβαλλοµένων πράξεων και τους εξής νοµίµους, βάσιµους και αληθείς λόγους:
ασφαλιστικά ταµεία). Ότι 600.000 εργάζονται ανασφάλιστοι. Ότι οι ανείσπρακτες οφειλές προς όλα τα ασφαλιστικά ταµεία αγγίζουν τα 15 δισεκατοµµύρια ευρώ. Και στην περίπτωση αυτή, το Κράτος, αντί της ενεργοποίησης των εισπρακτικών µηχανισµών των ασφαλιστικών ταµείων, επιλέγει επανειληµµένα, κατά παρέκκλιση των διατάξεων της κείµενης νοµοθεσίας, τις “πάγιες” ή “έκτακτες” ρυθµίσεις των οφειλών προς τα ασφαλιστικά ταµεία (µόνο στα τελευταία 7 χρόνια έγιναν τέτοιες ρυθµίσεις, ήδη δε ισχύει η τελευταία ρύθµιση, µε το άρθρο 19 του Ν. 3833/2010), οι οποίες µάλιστα, στατιστικά, αποδίδουν πενιχρά αποτελέσµατα, ακόµη και στις λίγες περιπτώσεις υποβολής των οφειλετών σε αυτές. Και µόνον υπό τα δεδοµένα αυτά, καθίσταται προφανές ότι η εκτελεστική εξουσία, αντί να φροντίσει να ανταπεξέλθει στον θεσµικό ελεγκτικό της ρόλο (το δε Κράτος να επιτελέσει την αποστολή του ως Κράτος ∆ικαίου), κατά παγκόσµια πρωτοτυπία επικαλείται, µονίµως και από πολλών ετών ήδη, ως δήθεν “επιχείρηµα”, τη δική της υπαίτια αδυναµία στη συλλογή των δηµοσίων εσόδων που ανέρχονται σε πολλαπλασίως περισσότερα δισεκατοµµύρια από όσα λίγα (βλ. στο κύριο δικόγραφο της υπό κρίση αίτησης ακύρωσης) εξοικονόµησε µε την περικοπή µισθών και συντάξεων, προτιµώντας έτσι να επιβαρύνει (και δη χωρίς χρονικό περιορισµό) ανυπαίτιους πολίτες, στους οποίους επέβαλε µερική αποστέρηση (και όχι, απλώς, περιορισµό) θεµελιωδών συνταγµατικών δικαιωµάτων. 2.- Με πολύ πρόσφατη και ρηξικέλευθη απόφαση του παρόντος ∆ικαστηρίου, κρίθηκε ορθά ότι “ο σεβασµός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου, που αποτελούν πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας, επιβάλλουν στο Κράτος την υποχρέωση να εγγυάται υπέρ των πολιτών την πιστή εφαρµογή των νόµων, να προασπίζει τα νοµίµως και όχι τα παρανόµως κτηθέντα από τους πολίτες αγαθά, καθώς και να σέβεται και να προάγει µε κάθε πρόσφορο µέσο την εµπιστοσύνη των πολιτών στο νόµο και την έννοµη τάξη, την ύπαρξη και τη διατήρηση της οποίας εγγυάται η
90
αποτελεσµατική λειτουργία των κρατικών υπηρεσιών επιβολής και εφαρµογής του νόµου” (ΟλΣτΕ 3500/2009, σκέψη 10). Η απόφαση αυτή, µε το συγκεκριµένο σκεπτικό, αντιµετώπισε την περίπτωση νοµιµοποίησης νέων αυθαιρέτων από το νοµοθέτη, θεωρώντας ότι αυτή, µεταξύ των άλλων, προσέβαλε τις αρχές του Κράτους ∆ικαίου και της προστασίας της αξίας του ανθρώπου, αφού οι νοµίµως οικοδοµήσαντες αφ’ ενός περιέρχονταν σε µειονεκτική θέση έναντι των αυθαιρετησάντων που διασφάλιζαν δια παντός πλέον τις παράνοµες κατασκευές τους και αφ’ ετέρου θα υφίσταντο στο διηνεκές τις συνέπειες της αυθαιρεσίας προ των οφθαλµών τους, κρίνοντας έτσι τη σχετική νοµοθετική ρύθµιση ως αντισυνταγµατική. Η παραβίαση των ανωτέρω αρχών, στην προαναφερθείσα περίπτωση, θα ήταν ασφαλώς πολύ εντονώτερη, εάν σε βάρος των νοµίµων οικοδοµών επιβαλλόταν παραλλήλως π.χ. ειδικό πολεοδοµικό τέλος για τη χρηµατοδότηση των υπηρεσιών κατεδάφισης αυθαιρέτων. Τότε, µε το ίδιο σκεπτικό (και) η ρύθµιση αυτή θα εθεωρείτο αυτονοήτως ως αντισυνταγµατική, αφού θα έθετε τους νοµιµοφρονήσαντες σε ακόµη δυσµενέστερη θέση. Αλλά περί του αυτού ακριβώς πρόκειται και στην υπό κρίση υπόθεση. ∆ιότι, εν προκειµένω, διόλου τυχαία, άπαντα τα ως άνω νοµοθετήµατα ψηφίσθηκαν µέσα στην ίδια χρονική περίοδο, συνδυαζόµενα µεταξύ τους και αλληλοσυµπληρούµενα (καταφανές, άλλωστε και από τα όσα αναφέρονται στις Αιτιολογικές Εκθέσεις τους), στο πλαίσιο γενικότερης πολιτικής του Κράτους. Ειδικότερα, εντός της αυτής περιόδου που το Κράτος έθαλψε και αµνήστευσε τους παρανοµούντες (εισφοροδιαφυγόντες και φοροδιαφυγόντες) έναντι πενιχρού ανταλλάγµατος και τους απάλλαξε δια παντός από τα πολλών δισεκατοµµυρίων χρέη τους, επιβάρυνε µισθωτούς και συνταξιούχους για την κάλυψη δηµοσίων ελλειµµάτων, περικόπτοντας µισθούς, επιδόµατα και συντάξεις που µε ελεύθερες και συλλογικές διαπραγµατεύσεις και µε µακρο91
χρόνιες καταβολές εισφορών αυτοί είχαν νοµίµως θεµελιώσει. Εποµένως, οι επίµαχες διατάξεις, από την άποψη αυτή, είναι ανεφάρµοστες και ως προσβάλλουσες τη συνταγµατικά προστατευόµενη ανθρώπινη αξία των εµµίσθων και συνταξιούχων και την αρχή της ανάλογης συνεισφοράς στα δηµόσια βάρη (άρθρα 2 §1, 4 §§1 και 5, 5 §1 τέταρτο εδάφιο του Συντάγµατος). 3.- Άλλως, η ελεγχόµενη από τον ακυρωτικό δικαστή τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, συναρτώµενη µε την κρίση εάν η θεσπιζόµενη ρύθµιση είναι προδήλως απρόσφορη ή υπερβαίνει προδήλως το απαραίτητο για την πραγµατοποίηση του επιδιωκόµενου σκοπού µέτρο (ΟλΣτΕ 1240/2010, σκέψη 4, 1210/2010, σκέψη 24, 3031/2008), οδηγεί, στην προκειµένη περίπτωση, στο συµπέρασµα ότι, υπό τα ανωτέρω δεδοµένα, η επιβάρυνση των εµµίσθων και συνταξιούχων προσκρούει και σε αυτή καθ’ εαυτή τη συνταγµατική αρχή της αναλογικότητας. ∆ιότι, αφού το Κράτος εκδήλως αδιαφορεί (το επικαλείται άλλωστε) και αυτοβούλως παραλείπει να εισπράξει τις ληξιπρόθεσµες και νόµιµες απαιτήσεις του, σε περίοδο, µάλιστα, οικονοµικής κρίσης (όπου η εκτελεστική εξουσία φροντίζει να ενδυναµώνεται, ενώ ο νοµοθέτης και ο δικαστής περιορίζονται, βλ., ενδεικτικά, τις εξαγγελθείσες προθέσεις του Υπουργείου Οικονοµικών αναφορικά µε την τροποποίηση των διατάξεων του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας), η ταυτόχρονη µετακύλιση των συνεπειών της απραξίας του στους ώµους ανυπαιτίων πολιτών (οι µόνοι που ούτε φορο/εισφοροδιαφεύγουν, ούτε και θα ηδύναντο άλλωστε λόγω του είδους των εισοδηµάτων τους- να διαφύγουν) παρίσταται ως αντικείµενη και στην ως άνω συνταγµατική αρχή. Και τούτο, υπό την έννοια ότι τα επίµαχα µέτρα αφ’ ενός δεν είναι “πρόσφορα” σε σχέση µε εκείνα που θα µπορούσαν εναλλακτικά να ληφθούν (µε την είσπραξη π.χ. έστω και µέρους των 30 + 30 = 60 δισεκατοµµυρίων των οφειλοµένων φόρων) και αφ’ ετέρου επάγονται προδήλως δυσανάλογη βλάβη σε βάρος -ειδικώς και επιλεκτικώς- συγκεκριµένων κατηγοριών πολιτών, οι οποίοι δεν
92
ΙΙ) Οικονοµική ελευθερία (άρθρ. 5 §1 Συντ): Μη θέσπιση διαπιστωτικών κριτηρίων 1.- “Το άρθρο 5 του Συντάγµατος ορίζει, στη µεν παράγραφο 1 ότι “καθένας έχει δικαίωµα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συµµετέχει στην κοινωνική, οικονοµική και πολιτική ζωή της χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώµατα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγµα ή τα χρηστά ήθη”, στη δε παράγραφο 3 ότι “η προσωπική ελευθερία είναι απαραβίαστη. Κανένας δεν καταδιώκεται (...) ούτε µε οποιονδήποτε άλλο τρόπο περιορίζεται παρά µόνο όταν και όπως ορίζει ο νόµος”. Εξ άλλου, στο άρθρο 106 παράγραφος 2 του Συντάγµατος ορίζεται ότι “ιδιωτική οικονοµική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε
93
ανήκουν και σε εκείνους που ευθύνονται για τη δηµιουργία του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος. Έναντι αυτών ακριβώς των (εν πολλοίς χαµηλόµισθων και χαµηλοσυνταξιούχων, της τελευταίας κατηγορίας σε ευρωπαϊκή κλίµακα) πολιτών -που, βέβαια, δεν θα πρέπει να θεωρηθεί ότι υπολείπονται σε κύρος ή στο δικαίωµα αξιοπρεπούς διαβίωσηςστοιχεία άλλωστε σύµφυτα µε την έννοια του ανθρώπου -έναντι άλλων κατηγοριών πολιτών, όπως π.χ. των δικαστών (πρβλ. προς την ορθή αυτή κατεύθυνση το όλο πνεύµα της ΟλΣτΕ 167/2010, σκέψη 6)- το Κράτος εµφανίζεται, όχι µόνο να µην εγγυάται την πιστή εφαρµογή των νόµων, ούτε να προασπίζει τους νοµίµως κτηθέντες µισθούς, τα επιδόµατα και τις συντάξεις τους (άρα, κατά συνεκδοχή, τη νόµιµη εργασία, τις ελεύθερες συλλογικές συµφωνίες και την κοινωνική ασφάλεια των ανθρώπων), αλλά και να επιβραβεύει εκείνους που παραβίασαν το νόµο (ακόµη και λήπτες ή και εκδότες εικονικών φορολογικών στοιχείων ή και υπεξαιρέτες του ΦΠΑ), διαψεύδοντας έτσι την εµπιστοσύνη στην έννοµη τάξη, στις αρχές του Κράτους ∆ικαίου και στην αποτελεσµατική λειτουργία των κρατικών υπηρεσιών επιβολής και εφαρµογής του νόµου.
βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονοµίας”. Με τις παραπάνω διατάξεις του άρθρου 5 του Συντάγµατος κατοχυρώνεται, ως ατοµικό δικαίωµα, η οικονοµική ελευθερία. Ειδική εκδήλωση του συνταγµατικού αυτού δικαιώµατος αποτελεί για τους ιδιώτες, φυσικά ή νοµικά πρόσωπα, η ελευθερία των συµβάσεων, στην οποία ανήκουν, µεταξύ άλλων, η επιλογή καταρτίσεως συµβάσεως και µε το ∆ηµόσιο ή νοµικά πρόσωπα που ανήκουν στον ευρύτερο δηµόσιο τοµέα, καθώς και η σύµφυτη αξίωση της τηρήσεως των συµβατικών δικαιωµάτων και υποχρεώσεων των αντισυµβαλλοµένων. Νοµοθετική επέµβαση στην εξέλιξη συνεστηµένης συµβατικής σχέσεως συνιστά εξαιρετικό µέτρο και δικαιολογείται για σοβαρούς λόγους δηµοσίου συµφέροντος, όπως είναι η βλάβη της εθνικής οικονοµίας. Έτσι, η σύναψη ή η παράταση συµβάσεως (...) µε όρους χαριστικούς και συνεπώς βλαπτικούς για την εθνική οικονοµία, στην εξυπηρέτηση της οποίας συµβάλλει, µεταξύ άλλων, η ορθολογική και προσοδοφόρος (...) ανάπτυξη της χώρας, συνιστά λόγο δηµοσίου συµφέροντος που δικαιολογεί, κατ’ αρχήν, την αναγκαστική αναπροσαρµογή ή και την κατάργηση της συµβάσεως από το νοµοθέτη. Το εξαιρετικό όµως αυτό νοµοθετικό µέτρο, ως εκ της φύσεως του δικαιολογητικού λόγου της επιβολής του (βλαπτικοί για την εθνική οικονοµία συµβατικοί όροι), πρέπει να προβλέπεται µε βάση γενικά, αντικειµενικά και πρόσφορα κριτήρια και να λαµβάνεται στο πλαίσιο της αρχής της αναλογικότητος σε εύλογο από την κατάρτιση της συµβάσεως χρόνο. Έτσι καθίσταται εφικτός ο αποτελεσµατικός δικαστικός έλεγχος της συνδροµής του δικαιολογητικού λόγου της επιβολής του µέτρου σε κάθε συγκεκριµένη περίπτωση και παραλλήλως επιτρεπτή η διάγνωση του ζητήµατος αν οφείλεται και σε ποια έκταση αποζηµίωση στον αντισυµβαλλόµενο ιδιώτη” (ΣτΕ 3199/2003, σκέψη 6). Οµοίως, σε άλλη, παρόµοια περίπτωση έχει κριθεί ότι “Η διάταξη του άρθρου (...) θεωρεί ότι οι πραγµατικές προϋποθέσεις που συγκροτούν τα κριτήρια της εισηγητικής εκθέσεως συντρέχουν
94
συλλήβδην για όλες τις συµβάσεις που ανατρέπονται µε την επίδικη ρύθµιση, ενώ από τη φύση των κριτηρίων ήταν απαραίτητη µια προηγούµενη έρευνα προκειµένου να διαπιστωθούν τα πραγµατικά δεδοµένα και να καταστεί έτσι εφικτός ο δικαστικός έλεγχος σε κάθε συγκεκριµένη σύµβαση. Πράγµατι µια τέτοια έρευνα θα καταδείκνυε α) πόσο άκαιρη ήταν η συµβατική παράταση και ποια η χρονική διάρκεια παράτασης της κάθε σύµβασης, (...), β) το συµφωνηµένο ύψος του µισθώµατος κατά περίπτωση καθώς και τους λοιπούς όρους της κάθε σύµβασης που συνάπτονται µε το ύψος του µισθώµατος (π.χ. ανάληψη δαπανών από τους συµβαλλόµενους ιδιώτες για επενδύσεις στο µίσθιο κλπ.), γ) η τυχόν παραβίαση διατάξεων κατά τον καθορισµό του ύψους του µισθώµατος και δ) το δυσανάλογο καθορισµό του σε σχέση µε αυτό που καθορίζεται σε παρόµοιες συµβάσεις. Υπό τα ανωτέρω δεδοµένα, το ζητούµενο ήταν κατά πόσο οι κατ’ ιδίαν συµβάσεις µε το περιεχόµενο και τους ειδικότερους όρους που περιείχαν συνήφθησαν σε βάρος των συµφερόντων του ΕΟΤ ή η εκτέλεσή τους θα απέβαινε βλαπτική για τα συµφέροντά του, αλλ’ αυτό προϋποθέτει έρευνα πραγµατικών περιστατικών σε κάθε συγκεκριµένη περίπτωση, η έρευνα δε αυτή που ανήκει κατ’ αρχήν στην αρµοδιότητα της ενεργώς δρώσας διοίκησης έπρεπε να είχε προηγηθεί της λύσεως των συµβάσεων. Συνεπώς το άρθρο (...), έχοντας το πιο πάνω περιεχόµενο, αντίκειται στις συνταγµατικές διατάξεις που κατοχυρώνουν την οικονοµική ελευθερία µε την ειδικότερη µορφή της ελευθερίας των συµβάσεων, διότι επιβάλλει το εξαιρετικό µέτρο της “αυτοδίκαιης” κατάργησης εγκύρως από τυπικής απόψεως καταρτισµένων συµβάσεων χωρίς να θεσπίζει νοµικά κριτήρια διαπιστώσεως των βλαπτικών για την εθνική οικονοµία όρων κάθε συµβάσεως που εµπίπτει στο χρονικό πεδίο εφαρµογής του νόµου” (ΟλΣτΕ 1910/2010, σκέψη 10). 2.- Προς την ίδια κατεύθυνση, το Ε∆∆Α αποκλείει την έκπτωση από το δικαίωµα στις συνταξιοδοτικές παροχές που πραγ95
Ως προς το ∆ηµόσιο Συµφέρον 1.- Όσον αφορά στο δηµόσιο συµφέρον, παρ’ ότι το περιθώριο εκτίµησης που διαθέτει ο νοµοθέτης µε την εφαρµογή κοινωνικών και οικονοµικών πολιτικών είναι ευρύ, εντούτοις έχει κριθεί ότι ελέγχεται δικαστικά εάν η νοµοθετική παρέµβαση προδήλως δεν στηρίζεται σε εύλογη βάση (βλ., τηρουµένων των αναλογιών, Ε∆∆Α απόφαση πρώην βασιλιάς της Ελλάδας κλπ. κατά Ελλάδας, σκέψη 87), εάν είναι λογικά ανάλογη προς τον επιδιωκόµενο σκοπό (Ε∆∆Α απόφαση Jahn και άλλοι κατά Γερµανίας, σκέψεις 81 έως 94) και εάν δηµιουργείται υπερβολική επιβάρυνση σε βάρος συγκεκριµένης κατηγορίας ώστε να µην επιτυγχάνεται η επιθυµητή χρυσή τοµή (Ε∆∆Α αποφάσεις
96
µατοποιήθηκε “µε αυτόµατο τρόπο, δυνάµει µιας διάταξης του νόµου” (Ε∆∆Α αποφάσεις της 22 Οκτωβρίου 2009, Αποστολάκης κατά Ελλάδας, σκέψεις 37-39 και της 18 Οκτωβρίου 2005, Banfield κατά Ηνωµένου Βασιλείου), όπως συνέβη και στην υπό κρίση περίπτωση. 3.- Στην υπό κρίση υπόθεση, οι επίµαχες διατάξεις, στο βαθµό που κατ’ αρχήν περιέκοψαν όλες τις συντάξεις, τους µισθούς και τα επιδόµατα, συλλήβδην και αδιακρίτως από όλους τους µισθωτούς και συνταξιούχους “µε αυτόµατο τρόπο” (το ότι επέβαλλαν µεγαλύτερες περικοπές στους υψηλότερους µισθούς και συντάξεις δεν διαφοροποιεί το ζήτηµα), χωρίς να διασφαλίζουν, όπως επιβαλλόταν, την έρευνα των πραγµατικών περιστατικών σε κάθε συγκεκριµένη περίπτωση από την ενεργώς δρώσα ∆ιοίκηση και χωρίς να παρέχουν στα ∆ικαστήρια τη δυνατότητα ελέγχου εάν τηρήθηκε µία δίκαιη ισορροπία µεταξύ των σχετικών µε το γενικό συµφέρον απαιτήσεων και των επιταγών που συνδέονται µε την προστασία των θεµελιωδών δικαιωµάτων των πολιτών, είναι ανίσχυρες σύµφωνα µε την προεκτεθείσα νοµολογία, ως αντικείµενες στα άρθρα 5 §1 και 20 §1 του Συντάγµατος, 6 §1 της ΕΣ∆Α και 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της.
της 23 Σεπτεµβρίου 1982, Sporrong και Lönnroth κατά Σουηδίας, σκέψεις 69 έως 74 και της 8-12-2009, Wieczorek κατά Πολωνίας, σκέψεις 57 έως 60). 2.- Εν όψει, λοιπόν, των όσων προαναφέρθηκαν, είναι εµφανές ότι η περιστολή των θεµελιωµένων δικαιωµάτων µισθωτών και συνταξιούχων δεν στηρίχθηκε σε εύλογη βάση, ούτε ήταν λογικά ανάλογη προς τον επιδιωκόµενο σκοπό, ούτε επέτυχε τη “χρυσή τοµή”. ∆ιότι επιβάρυνε, χωρίς λόγο και υπέρµετρα, συγκεκριµένη κατηγορία πολιτών, δηλ. των µισθωτών και των συνταξιούχων (χωρίς καν να διακρίνει ή να εξαιρεί π.χ. τις κατηγορίες των φοροαπαλλασσοµένων), για να εισπράξει συγκριτικά πολλά από τον καθένα τους αλλά συνολικά λίγα για τον επιδιωκόµενο σκοπό (τη µείωση του ελλείµµατος), ενώ παραλείφθηκε ηθεληµένα η είσπραξη οφειλοµένων εσόδων αξίας πολλών δισεκατοµµυρίων από τους διαφεύγοντες, τους οποίους ο νοµοθέτης προνοµιακώς απήλλαξε, κατά το µείζον, από την καταβολή τους. Εισήγαγε έτσι δυσµενή διακριτική µεταχείριση µη αναγκαία και µη δικαιολογούµενη για την εξυπηρέτηση του θεµιτού σκοπού της διάσωσης της βιωσιµότητας της εθνικής οικονοµίας. Συνεπώς, υπό τις συνθήκες αυτές, η επίκληση του δηµοσίου συµφέροντος από το ∆ηµόσιο δεν αποτελεί σύµφωνο µε το Σύνταγµα και την ΕΣ∆Α, ούτε και επαρκή λόγο δικαιολόγησης τέτοιου είδους µέτρων, ούτε και επιτρέπει την κατ’ εξαίρεση προσβολή προστατευοµένων από τις εν λόγω, υπερονοµοθετικής ισχύος διατάξεις δικαιωµάτων των θιγοµένων πολιτών. Επειδή το έννοµο συµφέρον του πρώτου από µας, ∆ΣΑ (βλ. ενδεικτικά, ΟλΣτΕ 1462/1995, σκέψεις 2 και 4), καθώς και των υπολοίπων από µας που έχουν τη µορφή νοµικών προσώπων (ΣτΕ 2097/2010 7µελής, σκέψη 6) είναι δεδοµένα.
97
----------/----------
Για τους ανωτέρω λόγους και όσους διαλαµβάνονται στο δικόγραφο της κύριας αίτησης, καθώς και µε τη ρητή επιφύλαξη κάθε δικαιώµατός µας, Ό,τι και µε την υπό κρίση αίτηση. ΖΗΤΑΜΕ
Οι πληρεξούσιοι ∆ικηγόροι Κων/νος Σαµαρτζής & Συνεργάτες ∆ηµήτρης Χ. Παξινός
Αθήνα 2 Νοεµβρίου 2010
Αλέξανδρος Λεοντόπουλος-Βαµβέτσος
98
Ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας (Ο λ ο µ έ λ ε ι α)
ΥΠΟΜΝΗΜΑ Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (Ν.Π.∆.∆.) µε την επωνυµία «∆ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ», που εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Ακαδηµίας αρ. 60, όπως νόµιµα εκπροσωπείται.----------/----------
Ενόψει της συζήτησης ενώπιον Σας στις 23-11-2010 της από 26-7-2010 αίτησης ακύρωσης κατά του Ελληνικού ∆ηµοσίου εκπροσωπουµένου από τον Υπουργό Οικονοµικών µε Εισηγήτρια τη Σύµβουλο κα Ε. Σαρπ και Βοηθό της τον Εισηγητή κ. Ν. Μαρκόπουλο, συµπληρωµατικά στα όσα ήδη έχουµε αναφέρει στο εισαγωγικό της δίκης δικόγραφο και στο δικόγραφο προσθέτων λόγων, αλλά και σε όσα επιφυλασσόµεθα να καταθέσουµε µετά τη συζήτηση, αναφερόµενοι ειδικότερα στο έννοµο συµφέρον του ∆ικηγορικού Συλλόγου, επαγόµεθα τα εξής: 1.- Ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών, µετά τη θέση σε ισχύ του Ν.∆. 3026/1954 (Κώδικας περί ∆ικηγόρων), υφίσταται και λειτουργεί σύµφωνα µε τα άρθρα 193 επόµ. του εν λόγω Ν.∆.. Στο άρθρο 199 ρητά αναφέρονται, µε ισχύ νόµου, οι σκοποί εν γένει των ∆ικηγορικών Συλλόγων και, σύµφωνα µε την υπό εδάφ. δ΄ περίπτωση, αναγνωρίζεται ο ιδιαίτερος κοινωνικός ρόλος των ∆ικηγορικών Συλλόγων. Η διάταξη αυτή βρίσκεται σε πλήρη ευθυγράµµιση µε την εν γένει νοµοθετική αναγνώριση των δικηγόρων ως βοηθητικών δικαστικών λειτουργών, µετέχουν, δηλαδή, υποχρεωτικά στη δικαστική διαδικασία προκειµένου να σχηµατισθεί η δικανική πεποίθηση και κρίση. Μάλιστα, στην περίπτωση του άρθρου 99 του Συντάγµατος ευθέως απονέµονται δικαστικά καθήκοντα σε δικηγόρους. Εξάλλου, οι δικηγόροι θεωρούνται άµισθοι
99
δηµόσιοι λειτουργοί (άρθρο 1 Κώδικα περί ∆ικηγόρων) και η παρουσία τους και η συγκρότησή τους σε ∆ικηγορικούς Συλλόγους συνιστά αναπόσπαστο µέρος της ανεξαρτησίας της ∆ικαιοσύνης. Είναι, συνεπώς, εύλογη η εκ του νόµου ανάθεση στους ∆ικηγορικούς Συλλόγους επιβοηθητικού ελέγχου σε γενικότερα ζητήµατα, εθνικού ή κοινωνικού περιεχοµένου. Σαφώς και δεν πρόκειται για actio popularis, καθ’ όσον η δυνατότητα αυτή περιορίζεται στις περιπτώσεις που, κατά τη δικαστική ερµηνεία, πρόκειται όντως για γενικότερο ζήτηµα. Εξάλλου, η διάταξη του άρθρου 199 του Κώδικα περί ∆ικηγόρων, από την αδιάστικτη διατύπωση της οποίας προκύπτουν τα προαναφερθέντα, θα πρέπει να θεωρηθεί ως υπερισχύουσα εκείνης του άρθρου 47 του Π.∆. 18/1989, ως παλαιότερη µεν αλλά ειδική, κατά τον κανόνα lex prior specialis derogat legi posteriori generali. Συνεπώς, τυχόν αντίθετη ερµηνεία θα παρίστατο ως contra legem και ως αντίθετη µε τις πάγιες ερµηνευτικές αρχές του ∆ικαίου. Είναι προφανές ότι οι πράξεις που προσβάλλονται, απότοκες των ν. 3833/2010 και 3845/2010 («Μνηµόνιο»), αφορούν όλους τους Έλληνες πολίτες και, συνεπώς, δεν µπορεί να αµφισβητηθεί ότι συντρέχει το απαιτούµενο από το νόµο γενικό ενδιαφέρον, ιδίως µάλιστα, όταν παραβιάζονται ευθέως συνταγµατικές διατάξεις, ατοµικά και κοινωνικά δικαιώµατα, αλλά και η συνταγµατικά ορθή διαδικασία θέσπισης των νοµοθετηµάτων (βλ. ΟλΣτΕ 3177/2007, σκέψη 5). Η υπό κρίση αίτηση ακύρωσης ουσιαστικά εξετάζει τη συνταγµατική λειτουργία της κοινωνίας µας και τον σεβασµό της έννοµης τάξης σε θεµελιωµένα ατοµικά δικαιώµατα. ∆εν µπορεί, λοιπόν, παρά να αναγνωρισθεί, για τους λόγους αυτούς, το έννοµο συµφέρον του ∆ΣΑ, όταν στο πλαίσιο του ελέγχου των προσβαλλοµένων πράξεων ελέγχονται παρεµπιπτόντως κεφαλαιώδους σηµασίας νοµοθετήµατα. ∆ιαφορετική προσέγγιση θα παραβίαζε τη ρητή διάταξη του νόµου και θα καταργούσε έναν θεσµικό σκοπό στη λειτουργία των ∆ικηγορικών Συλλόγων.
100
2.- Ανεξαρτήτως των ανωτέρω, υφίσταται και ειδικότερος δεσµός του Συλλόγου µε την προκειµένη υπόθεση. Συγκεκριµένα, το έννοµο συµφέρον του Συλλόγου προκύπτει και λόγω της προσβολής των δικαιωµάτων των µελών του εκείνων που είτε απασχολούνται ως έµµισθοι δικηγόροι στον δηµόσιο τοµέα είτε, γενικότερα, όλων των µελών του που είναι ασφαλισµένα στο Ταµείο Νοµικών και στο ΤΠ∆Α, διότι θίγονται τα συνταξιοδοτικά τους δικαιώµατα (ad hoc ΟλΣτΕ 1462/1995). Άλλωστε, παγίως η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι τα επαγγελµατικά σωµατεία (όπως και οι ∆ικηγορικοί Σύλλογοι, σύµφωνα µε τον διφυή χαρακτήρα τους, ΣτΕ 1443/1993) δικαιούνται, αλλά και υποχρεούνται να προστατεύουν τα δικαιώµατα των µελών τους. Συντρέχει, συνεπώς, και µε βάση τα ανωτέρω έννοµο συµφέρον στα νοµικά αυτά πρόσωπα να προσβάλλουν διοικητικές πράξεις που θίγουν τα µέλη τους, όταν µάλιστα ο νόµος ή το καταστατικό τους ρητά τους έχει αναθέσει την προάσπισή των δικαιωµάτων αυτών (ΟλΣτΕ 3892/1981, ΣτΕ 18/1970). Σηµειωτέον ότι, µεταξύ των αναφεροµένων λόγων ακύρωσης, τόσο στο εισαγωγικό δικόγραφο όσο και στο δικόγραφο των προσθέτων λόγων, προβάλλονται και η προστασία της αξίας του ανθρώπου και η αρχή της αναλογικότητας. Θίγεται, εποµένως, άµεσα και η αξιοπρέπεια του κάθε δικηγόρου µέλους µας, που απασχολείται στον δηµόσιο τοµέα, καθώς και η αξιοπρεπής διαβίωση του συνταξιούχου δικηγόρου, απόµαχου συλλειτουργού της ∆ικαιοσύνης. Μάλιστα, κατ’ εφαρµογή των προσβαλλοµένων πράξεων, σύµφωνα µε άρθρο 1 §5 του Ν. 3845/2010, εµφανίζεται το φαινόµενο να µειώνονται οι αποδοχές των εµµίσθων δικηγόρων, των οποίων ο µισθός προσδιορίζεται από το άρθρο 92Α του Κώδικα ∆ικηγόρων, ενώ στο προσωπικό των οργανισµών αυτών εφαρµόζονται Κανονισµοί και Συλλογικές Συµβάσεις Εργασίας, προβλέποντας κατά πολύ υπέρτερες αποδοχές σε σχέση µε τον ∆ηµοσιοϋπαλληλικό Κώδικα, στο πεδίο εφαρµογής των οποίων
101
ΖΗΤΑΜΕ Να γίνει δεκτό το παρόν Υπόµνηµα και η υπό κρίση αίτηση ακύρωσης, όπως συµπληρώθηκε µε το δικόγραφο των προσθέτων λόγων.Αθήνα, 16 Νοεµβρίου 2010 Οι πληρεξούσιοι ∆ικηγόροι ∆ηµήτρης Χ. Παξινός
δεν εµπίπτουν οι δικηγόροι. Άρα, είναι και εξ αυτού καταφανής ο άµεσος δεσµός του Συλλόγου µε τις προσβαλλόµενες πράξεις (ΟλΣτΕ 3177/2007, 3668/2006). Επειδή καταθέτουµε και τις εκθέσεις επίδοσης του δικογράφου των προσθέτων λόγων στο αντίδικο και, ως εκ περισσού, στους λοιπούς προσφυγόντες που διαλαµβάνονται στην υπό κρίση αίτηση. Για τους λόγους αυτούς και µε τη ρητή επιφύλαξη κάθε δικαιώµατός µας,
Αλέξανδρος Λεοντόπουλος-Βαµβέτσος
Κων/νος Σαµαρτζής & Συνεργάτες
102
ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ)
ΥΠΟΜΝΗΜΑ για τις υπ’ αριθµ. 6192/2010 και υπ’ αριθµ. 6770/2010 αιτήσεις ακυρώσεως
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (ΝΠ∆∆) µε την επωνυµία «∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών», το οποίο εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Ακαδηµίας αριθµός 60, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Ένωσης Συντακτών Ηµερησίων Εφηµερίδων Αθηνών (ΕΣΗΕΑ), η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Ακαδηµίας, αριθµός 20, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδος, το οποίο εδρεύει στην Αθήνα, οδός Νίκης αριθµός 4, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Οµοσπονδίας Εργατικών Στελεχών Ελλάδος, η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Αριστοτέλους αριθµός 4, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Λέσχης Αεροπορίας Στρατού, η οποία συνιστά σωµατείο του Αστικού Κώδικος και εδρεύει στην Αργυρούπολης Αττικής, οδός Γ. Παπανδρέου 18 και Γράµµου, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Συνδέσµου Αποφοίτων Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων Τάξης 1978, ο οποίος συνιστά σωµατείο του Αστικού Κώδικα και εδρεύει στην Αθήνα, επί της οδού Ρηγίλλης αριθµός 1, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Του Ενιαίου Φορέα ∆ιδασκόντων Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης, κατοίκου Ρεθύµνου Κρήτης, Πανεπιστηµιούπολη Γάλλου, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Της Ιωάννας Κουφάκη, ∆ικηγόρου Αθηνών, µέλος του ειδικού επιστηµονικού προσωπικού της Ανεξάρτητης Αρχής του Συνηγόρου του Πολίτη, κατοίκου Χαϊδαρίου Αττικής, οδός Αθ.
103
9.
10.
11. 12. 13. 14. 16.
15.
17.
104
∆ιάκου, αρ. 55. Του Στυλιανού Κουρνιανού, ∆ικηγόρου, Προϊστάµενου στην ∆ιεύθυνση Νοµικών Υποθέσεων του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου µε την επωνυµία «Ταµείο Ασφάλισης Υπαλλήλων Τραπεζών και Επιχειρήσεων Κοινής Ωφελείας» (ΤΑΥΤΕΚΩ), κατοίκου ∆άφνης Αττικής, οδός Αγίας Βαρβάρας αριθµός 107. Του Επαµεινώνδα Μαριά του Αθανασίου, ∆ικηγόρου Αθηνών, µόνιµου µέλους του ∆ιδακτικού-Ερευνητικού Προσωπικού, στην βαθµίδα του Αναπληρωτή Καθηγητή και στο γνωστικό αντικείµενο, Θεσµοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης, του Τµήµατος Οικονοµικών Επιστηµών, Σχολής Κοινωνικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης, κατοίκου Αθηνών, οδός Κόνιαρη, αρ. 52. Της Όλγας Ζηκοπούλου-Μανώλη, Πολιτικού Μηχανικού, µονίµου Υπαλλήλου στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, κατοίκου Θεσσαλονίκης, οδός Πριάµου αριθµός 7. Του Παναγιώτη Κατίκα του Λουκά, Αρχιτέκτονα, µέλους του Τεχνικού Επιµελητηρίου Ελλάδας, µονίµου Υπαλλήλου στο Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών και ∆ικτύων, κατοίκου Αθηνών, οδός Νεϊγύ αριθµός 13. Του Αφενδρή Ευάγγελου του Μενελάου, Αντισυνταγµατάρχη Αεροπορίας Στρατού, κατοίκου Χαλανδρίου Αττικής, οδός Πέλλης αριθµός 31. Αθηνάς Καµπάκογλου του ∆ηµητρίου, δηµοσιογράφου, κατοίκου Αθηνών, οδός Παραµυθιάς αριθµός 14Α. Ελευθερίας Κουµάντου του Κωνσταντίνου, κατοίκου Αµπελόκηπων, οδός Μαιανδρουπόλεως αριθµός 19-27. Αντώνιου Νταβανέλλου του Νικολάου, κατοίκου Καλογρέζας Αττικής, οδός Μουταλάσκη αριθµός 40-44. Άννας-Έννυ Μαγιάση του Σταύρου, κατοίκου Παγκρατίου Αττικής, οδός Βρυάξιδος αριθµός 23.
18. ∆ηµητρίου Κεφάλα του Γεωργίου, κατοίκου Αγίας Παρασκευής, οδός Μαραθώνος αριθµός 9. 19. Κωνσταντίνου Γεωργακόπουλου του Περικλή, κατοίκου Άνω Λιοσίων Αττικής, οδός ∆άφνης αριθµός 11. 20. Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (ΝΠ∆∆), µε την επωνυµία «Ένωση Αποστράτων Αξιωµατικών Στρατού», η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Χαρ. Τρικούπη αριθµός 18Α και εκπροσωπείται νόµιµα. 21. Του Νοµικού Προσώπου ∆ηµοσίου ∆ικαίου (ΝΠ∆∆), µε την επωνυµία «Ένωση Αποστράτων Αξιωµατικών Αεροπορίας», η οποία εδρεύει στην Αθήνα, οδός Χαλκοκονδύλη αριθµός 5, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. 22. Του Συνδέσµου Συνταξιούχων ∆ιπλωµατικών Υπαλλήλων, η οποία εδρεύει στην Αθήνα, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. 23. Του Συνδέσµου Αποστράτων Αξιωµατικών Αεροπορίας Στρατού, που εδρεύει στο Βόλο, οδός Μεταµορφώσεως αριθµός 15, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. 24. Του Συνδέσµου Αξιωµατικών Στρατιωτικής Σχολής Ευελπίδων τάξεως 1973, που εδρεύει στο Βύρωνα Αττικής, οδός Αττάλειας, αριθµός 33, όπως νόµιµα εκπροσωπείται. Συζητήθηκαν ενώπιον Σας την 23η Νοεµβρίου 2010 οι υπ’ αριθµ. 6192/2010 και υπ’ αριθµ. 6770/2010 αιτήσεις ακυρώσεως κατά του Ελληνικού ∆ηµοσίου εκπροσωπουµένου από τον κ. Υπουργό Οικονοµικών µε Εισηγήτρια την Σύµβουλο κα Ε. Σαρπ και βοηθό της τον Εισηγητή κ. Ν. Μαρκόπουλο. Συµπληρωµατικά σε όσα εκθέτουµε στις αιτήσεις ακυρώσεως µας, στους προσθέτους λόγους και στα προηγούµενα υποµνήµατά µας, αλλά και σε όσα προφορικά εκθέσαµε στο ακροατήριο παραθέτουµε και τα ακόλουθα: Προκαταρτικά και πέραν των νοµικών ζητηµάτων που τίθε105
----------/----------
νται στην ιστορικής σηµασίας υπό κρίση υπόθεση, δεν µπορούµε παρά να επισηµάνουµε, όπως έπραξε και ο Πρόεδρος του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, κ. ∆ηµήτριος Παξινός, στο ακροατήριο, την πρωτοφανή στα χρονικά της Ελληνικής ∆ικαιοσύνης ενέργεια του Συµβουλίου της Επικρατείας την Παρασκευή 19 Νοεµβρίου 2010 να εκδώσει δελτίο τύπου µε το σηµαντικό κατά τον συντάκτη περιεχόµενο των Εισηγήσεων. Μάλιστα, δεν προέκυπτε αρχικά εµφανώς εάν επρόκειτο για Εισήγηση ή διαµορφωµένη θέση του Συµβουλίου της Επικρατείας. Κατόπιν διαµαρτυρίας του Προέδρου του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών προσετέθη στην αρχή του κειµένου φράση που διευκρίνιζε ότι αναφέρεται σε Εισήγηση. Πέραν αυτού, όµως, δεν αίρεται η απορία µας προς τι η έκδοση του εν λόγω ∆ελτίο Τύπου, ερχόµενο µάλιστα σε πλήρη αντίθεση όσων το ίδιο το Συµβούλιο της Επικρατείας υποστηρίζει στο πλαίσιο του προβληµατισµού που υφίσταται µε την προσαρµογή της ελληνικής νοµοθεσίας και πράξης στην Ευρωπαϊκή Σύµβαση των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου και στη νοµολογία του αντίστοιχου ∆ικαστηρίου ως προς την δίκαιη δίκη (άρθρο 6). Εν προκειµένω, όχι µόνο υπήρξε εισήγηση, ως ο νόµος ορίζει, αλλά και εστάλη στον τύπο. Παρόµοια ενέργεια δεν έχει συµβεί στο παρελθόν για υπό συζήτηση υπόθεση σε αντιδικία. Θέλουµε να πιστεύουµε ότι πρόκειται απλώς για ένα σφάλµα που οδηγήθηκε η ∆ιοίκηση του ∆ικαστηρίου Σας από το άγχος για ενηµέρωση λόγω ακριβώς της µείζονος σηµασίας υπόθεσης. Ως προς το έννοµο συµφέρον Και ενώ η σηµασία της υπόθεσης οδηγεί σε πράξεις ως η προαναφερόµενη, κατά την Εισήγηση αµφισβητείται το έννοµο συµφέρον του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών κατ’ άρθρο 199 περ. δ του Κώδικα ∆ικηγόρων. Έννοµο συµφέρον που η Ολοµέλεια του ∆ικαστηρίου Σας από το 1977 έχει δεχθεί, όπως σηµειώσαµε εξ αρχής στην υπό κρίση αίτηση ακυρώσεως και η ίδια η εισήγηση µνηµονεύει. Αλλά, κατά την Εισήγηση επειδή δήθεν το
106
αναγνωρισµένο από το ΣτΕ δικαίωµα «… δεν έχει έκτοτε επαναληφθεί και θα µπορούσε, ως εκ τούτου, να υποστηριχθεί ότι έχει εγκαταληφθεί». Εκτός από τη νοµικά καινοφανή αυτή προσέγγιση η εισήγηση σφάλλει και ως προς την µη επανάληψη: Λίαν προσφάτως επί παραδείγµατι µε την µε την υπ’ αριθµ. 273/2009 απόφαση της Επιτροπής Αναστολών το ∆ικαστήριό Σας ανέστειλε διοικητικές πράξεις που αφορούσαν την περιοχή της Λίµνης Καϊάφα µε µοναδικό αιτούντα τον ∆ικηγορικό Σύλλογο Αθηνών και την Ολοµέλεια των Προέδρων των ∆ικηγορικών συλλόγων. Εάν δεν υφίστατο έννοµο συµφέρον, θα είχε απορριφθεί η αίτηση ως προφανώς απαράδεκτη. ∆εν µπορούµε να αιτιολογήσουµε την διάκριση που ενδεχοµένως γίνεται στα περιβαλλοντικά ζητήµατα µε τα λοιπά. Και δη όταν κρίνεται τέτοιας σηµασίας ζήτηµα, καθώς λόγω των αναφερόµενων στις αιτήσεις ακυρώσεως µέτρων αποσαθρώνεται η κοινωνία αλλά και ευθέως θίγεται η εθνική κυριαρχία της χώρας, όταν όλα τα µέτρα εκπορεύονται από ένα Μνηµόνιο (επί του νοµικού χαρακτήρα του Μνηµονίου ανάπτυξη γίνεται κατωτέρω) προκειµένου να εξυπηρετήσει µια δανειακή σύµβαση την οποία µόνος του ο Υπουργός Οικονοµικών, χωρίς να έχει έρθει ούτε καν για συζήτηση στην Βουλή, υπέγραψε, παρακάµπτοντας το ελληνικό δίκαιο και τα ελληνικά δικαστήρια, παραιτούµενος ΧΩΡΙΣ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟ, ΑΝΕΥ ΟΡΩΝ και ΑΜΕΤΑΚΛΗΤΑ ΤΗΣ ΑΣΥΛΙΑΣ της χώρας µας. Εποµένως, πληρούνται ίσως για πρώτη φορά (και δεν ξέρουµε εάν θα είναι δυνατή ποτέ η επανάληψη στο µέλλον) καθολικά και σωρευτικά οι προϋποθέσεις του άρθρου 199 περ. δ που κάνει λόγο για γενικά ζητήµατα κοινωνικού ή εθνικού περιεχοµένου. Φυσικά, ο νόµος έθεσε τα ζητήµατα αυτά στους σκοπούς των ∆ικηγορικών Συλλόγων προκειµένου να προβαίνουν σε ανάλογες ενέργειες και όχι για το αυτονόητο να τα συζητούν µεταξύ τους (…ακόµα δεν έχουν τεθεί περιορισµοί στην έκφραση). Ασφαλώς και υφίσταται το δικαίωµα στους ∆ικηγορικούς Συλλόγους να θέτουν στην κρίση της Ελληνικής ∆ικαιοσύνης τέτοια γενικής σηµα107
Επί του παραδεκτού της επίδικου αιτήσεως ακυρώσεως. Επικαλείται η εισήγηση, ότι οι πρώτη και δεύτερη προσβαλλόµενες πράξεις απαραδέκτως προσβάλλονται ενώπιον Σας, δεδοµένου, ότι στερούνται εκτελεστότητας, αφού πρόκειται στην πραγµατικότητα περί εγκυκλίων και ουχί περί υπουργικών αποφάσεων.
108
σίας θέµατα, ώστε να µπορεί, άλλωστε, να εξισορροπεί το τριαδικό σύστηµα των λειτουργιών του κράτους µε τον άµεσο και αποτελεσµατικό δικαστικό έλεγχο. Το δικαίωµα υφίσταται. Όπως και στο ειδικό υπόµνηµά µας για το έννοµο συµφέρον του Συλλόγου επισηµάναµε, στον δικαστικό έλεγχό υπόκειται το εάν όντως το ζήτηµα που φέρεται προς συζήτηση είναι γενικότερο κοινωνικού ή εθνικού περιεχοµένου. Γι’ αυτό και δεν µπορεί να γίνει λόγος για actio popularis ή όπως άστοχα ο Νοµικός Σύµβουλος του Κράτους υποστήριξε στο ακροατήριο ότι δεν νοείται οι ∆ικηγορικοί Σύλλογοι «επί παντός επιστητού» να ασκούν αιτήσεις ακυρώσεως. Εκεί βρίσκεται η ειδοποιός διαφορά. Η εν λόγω υπόθεση δεν πρόκειται για «παντός επιστητού», κάτι προφανές αφού δικάζεται από την Ολοµέλεια σε ευρεία σύνθεση σε εµβόλιµη δικάσιµο του Συµβουλίου της Επικρατείας. Κατά την ακροαµατική διαδικασία η κα Εισηγήτρια απέστη του γραπτού κειµένου της εισήγησης και επεφυλάχθη για το έννοµο συµφέρον του ∆ικηγορικού Συλλόγου σύµφωνα µε την απόφαση της Ολοµελείας του ∆ικαστηρίου Σας υπ’ αριθµ. 1462/1995, όπως ήδη είχαµε εκθέσει µε το υπόµνηµά µας όπου εκτός των ανωτέρω τονίσαµε ότι υφίσταται και ειδικός δεσµός των µελών µας µε τα µέτρα που κρίνονται στην παρούσα υπόθεση. Ωστόσο, η συνέπεια θα επέβαλε για τον ίδιο ακριβώς λόγο να επιφυλαχθεί η εισήγηση και για τους λοιπούς φορείς που θεωρεί ότι ελλείπει το έννοµο συµφέρον. Ήδη στα εισαγωγικά της δίκης δικόγραφα αναλύεται το έννοµο συµφέρον ενός εκάστου των συµµετεχόντων στις παρούσες δίκες.
Ο κρατικός προϋπολογισµός του έτους 2010 κυρώθηκε, όπως ορίζει το άρθρο 79 του Συντάγµατος δια του νόµου 3813/2009. Ο κρατικός προϋπολογισµός αποτελεί ειδικό νόµο, µέσω του οποίου ορίζονται τα επιµέρους κονδύλια εσόδων και εξόδων και καθορίζεται η κατανοµή τους ανά κωδικούς, Υπουργεία και αποκεντρωµένες δηµόσιες υπηρεσίες. Η εκτέλεση αυτού διενεργείται δια διοικητικών πράξεων και σύνθετων διοικητικών ενεργειών, οι οποίες ρητώς προβλέπονται στον κώδικα ∆ηµοσίου Λογιστικού. Ειδικά για την περίπτωση των µισθών και συντάξεων, το άρθρο 15 παρ. 9 του νόµου 2362/1995 προβλέπει, ότι οι ως άνω πιστώσεις δεν είναι δεκτικές αυξοµειώσεων χωρίς υπουργική απόφαση, η οποία δεν εξεδόθη ποτέ. Στην υπό κρίση περίπτωση, οι δύο πρώτες προσβαλλόµενες πράξεις εξεδόθησαν υπό την µορφή της εγκυκλίου, αποσκοπούσες ουσιαστικά να καλύψουν την έλλειψη των απαιτούµενων υπουργικών αποφάσεων, δοθέντος µάλιστα του γεγονότος, ότι οι ως άνω υπουργικές αποφάσεις (εγκύκλιοι κατ’ όνοµα), προβαίνουν στην σύσταση νέων κωδικών του προϋπολογισµού, προκειµένου µέσω αυτών να γίνει η καταβολή της µισθοδοσίας του προσωπικού της δηµόσιας διοίκησης και των συνταξιούχων του ∆ηµοσίου. Η επίκληση των διατάξεων περί δηµοσίου λογιστικού στην επίδικο αίτηση ακύρωσης αποσκοπεί απλά και µόνο να τονίσει και να καταδείξει τον αληθή νοµικό χαρακτήρα των προσβαλλοµένων και ουχί να προσβάλλει την σύσταση κωδικών αυτή καθ’ εαυτή, όπως εσφαλµένα εκλαµβάνει η εισήγηση, επικαλούµενη την έννοια των δηµοσιολογιστικών πράξεων, την οποία έχει αναπτύξει η νοµολογία σας. Υπό την έννοια αυτή δεν προσβάλλουµε τις προσβαλλόµενες αποφάσεις, επειδή προέβησαν σε σύσταση κωδικών στον προϋπολογισµό αλλά αναφερόµαστε στα τεχνικά αυτά στοιχεία του κρατικού προϋπολογισµού, προκειµένου να καταδείξουµε τον εκτελεστό χαρακτήρα των προσβαλλόµενων πράξεων.
109
Ορθώς, υπό το πρίσµα αυτό η εισήγηση αποδέχεται σε µια από τις πολλαπλές επιφυλάξεις της, ότι οι δύο πρώτες προσβαλλόµενες πράξεις αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, οι οποίες πρέπει να ακυρωθούν, παρότι ανυπόστατες δεδοµένου, ότι έχουν παράξει έννοµα αποτελέσµατα.
Επί των λόγων ακύρωσης Επί των δύο πρώτων λόγων ακυρώσεως: Στην εισήγηση υποστηρίζεται ότι το Μνηµόνιο Συνεννόησης δεν αποτελεί δήθεν διεθνή σύµβαση, ούτε έχει νοµικά δεσµευτικό χαρακτήρα αφού δεν προβλέπονται νοµικά µέσα για τον εξαναγκασµό των ελληνικών αρχών στην πιστή και απαρέγκλιτη εφαρµογή του ή άλλου είδους κυρώσεις µέσω των οποίων θα
110
Ως προς τις ατοµικές διοικητικές πράξεις Όλως παραδεκτώς εισάγονται προς ακύρωση οι προσβαλλόµενες ατοµικές διοικητικές πράξεις στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Το περιεχόµενο της αιτήσεως επί των ατοµικών διοικητικών πράξεων είναι αµιγώς ακυρωτικό, δεν υφίσταται οικονοµική αξίωση. Αντίστοιχα, ορθώς η εισήγηση φαίνεται να τάσσεται υπέρ της διακράτησης των ατοµικών διοικητικών πράξεων, που συµπροσβάλλονται δια της αιτήσεως ακυρώσεως, καθώς µέσω και αυτών τίθενται ζητήµατα µείζονος συνταγµατικότητας. Η δε παραποµπή των εν λόγω πράξεων στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, εάν ήθελε υιοθετηθεί από το δικαστήριο Σας, θα οδηγήσει τελικώς σε αποστέρηση της δικαστικής προστασίας των διοικούµενων, δεδοµένου του γεγονότος, ότι η εκδίκαση µιας υποθέσεως ενώπιον του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου, διαρκεί πολλές φορές και πέραν των 5 ετών. Όλως παραδεκτώς, λοιπόν, εισάγεται ενώπιον Σας η υπό κρίση αίτηση ακύρωσης, η οποία πρέπει να γίνει δεκτή στο σύνολο της για τους εν αυτή εκτιθέµενους λόγους.
επιτυγχανόταν εµµέσως ο ίδιος σκοπός (σελ. 80 εισηγήσεως). Όπως υποστήριξε στην αγόρευσή του ο συνυπογράφων το παρόν υπόµνηµα Επαµεινώνδας Μαριάς από το κείµενο της από 8 Μαΐου 2010 Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης (στο εξής:Σ∆∆) µεταξύ της Ελλάδας και των δανειστών της χωρών της ευρωζώνης και της KfW, στην οποία µάλιστα αναφέρεται και η εισήγηση (σελ. 75) προκύπτει ότι η µη εκτέλεση του Μνηµονίου Συνεννόησης επιφέρει ως κύρωση είτε τη µη σύναψη του πρώτου δανείου (βλ. προσαγόµενο και επικαλούµενο άρθρο 3 παρ. 4 Σ∆∆), είτε την µη εν συνεχεία χορήγηση των εποµένων δανείων (βλ. προσαγόµενο και επικαλούµενο άρθρο 3 παρ. 5 Σ∆∆), είτε και την καταγγελία της δανειακής συµβάσεως (βλ. προσαγόµενο και επικαλούµενο άρθρο 8 παρ. (β) Σ∆∆). Επίσης στο προσαγόµενο και επικαλούµενο στα ελληνικά και αγγλικά Παράρτηµα 4 της Σ∆∆ υπό τον τίτλο «υπόδειγµα νοµικής γνωµοδότησης» που αποτελεί µέρος της Σ∆∆ αναφέρεται επί λέξει στην παράγραφο 2 ότι «η εκ µέρους του ∆ανειολήπτη εφαρµογή, αποδοχή και καλή εκτέλεση της Σύµβασης και του Μνηµονίου Συνεννόησης (ι) έχουν πλήρως εγκριθεί µε το σύνολο των απαραιτήτων συγκαταθέσεων, ενεργειών, εγκρίσεων και εξουσιοδοτήσεων…». Στην παράγραφο 4 αναφέρεται επί λέξει ότι «η Σύµβαση και το Μνηµόνιο Συνεννόησης είναι στην κατάλληλη νοµική µορφή σύµφωνα µε την Ελληνική νοµοθεσία για την εφαρµογή κατά του ∆ανειολήπτη και του αντιπροσώπου του ∆ανειολήπτη», ενώ στην παράγραφο 5 αναφέρεται ότι «προκειµένου να διασφαλιστεί η νοµιµότητα, η εγκυρότητα η εκτελεστότητα της Σύµβασης και του Μνηµονίου Συνεννόησης δεν είναι απαραίτητο αυτά να κατατεθούν , καταχωρηθούν ή εγγραφούν σε οποιαδήποτε δικαστική ή άλλη αρχή στην Ελληνική ∆ηµοκρατία». Τέλος στην παράγραφο 8 αναφέρεται ότι «η συνυπογραφή της Σύµβασης και του Μνηµονίου Συνεννόησης από τον … ∆ιοικητή της Τράπεζας της Ελλάδας δεσµεύει νοµικά και έγκυρα τον Αντιπρόσωπο και τον ∆ανειολήπτη», στην παράγραφο 12 αναφέρεται ότι «η εφαρµογή της Σύµ111
βασης και του Μνηµονίου Συνεννόησης πραγµατοποιείται σύµφωνα µε τις διατάξεις των (αναφορά των διατάξεων του εθνικού δικαίου)…» ενώ στην παράγραφο 13 αναφέρεται ότι η «η Σύµβαση και το Μνηµόνιο Συνεννόησης έχουν κυρωθεί νόµιµα σύµφωνα µε τις διατάξεις των … (αναφορά των διατάξεων του εθνικού δικαίου)… (The Agreement and the MoU have been validly ratified in accordance with the provisions of(insert appropriate reference to national law).». Εποµένως εάν το Μνηµόνιο Συνεννόησης δεν ήταν διεθνής σύµβαση για ποιο λόγο στην ως άνω παράγραφο 13 του υποδείγµατος νοµικής γνωµοδότησης θα απαιτείτο να αναφερθεί ο σχετικός κυρωτικός νόµος; Από τα όλα τα παραπάνω λοιπόν προκύπτει ότι παρά τα όσα αβάσιµα υποστηρίζει η εισήγηση το Μνηµόνιο Συνεννόησης έχει άµεσα δεσµευτικό χαρακτήρα, αποτελεί νοµικά δεσµευτικό κείµενο και η µη τήρησή του επιφέρει σοβαρές επιπτώσεις και καταλυτικές συνέπειες για τη χώρα µας ως δανειολήπτη οι οποίες συνίστανται στην καταγγελία και µη εκτέλεση της Σ∆∆. Για το λόγο αυτό η φύση του Μνηµονίου Συνεννόησης δεν µπορεί να εξετασθεί χωρίς την ταυτόχρονη διερεύνηση και ανάλυση της ίδιας της Σ∆∆ η οποία άλλωστε αποτελεί και τη «µήτρα» του ίδιου του Μνηµονίου Συνεννόησης. Περαιτέρω υποστηρίζεται από την εισήγηση και η άποψη ότι τα µέτρα που περιλαµβάνονται στο Μνηµόνιο Συνεννόησης αλλά και στο ν. 3845/2010 αποτελούν δήθεν εφαρµογή των υποχρεώσεων που προκύπτουν για την Ελλάδα λόγω της Απόφασης 2010/320/ΕΕ του Συµβουλίου, γεγονός το οποίο και αύθις κατά τα κατωτέρω αρνούµεθα. Εποµένως µε βάση τα παραπάνω το κρίσιµο ερώτηµα που πρέπει να διευρυνθεί περαιτέρω είναι κατά πόσο ο ευρωπαϊκός µηχανισµός στήριξης της ελληνικής οικονοµίας ο οποίος κυρώθηκε µε το άρθρο πρώτο του Ν. 3845/2010 συνιστά διεθνή δέσµευση και δη διεθνή σύµβαση. Και αν ναι τότε κατά πόσο µε την
112
εν λόγω διεθνή σύµβαση ανατίθενται σε όργανα διεθνών οργανισµών αρµοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγµα. Ο µηχανισµός στήριξης της ελληνικής οικονοµίας δηµιουργήθηκε και ενεργοποιήθηκε µε την ∆ήλωση της 25ης Μαρτίου 2010 των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Ζώνης του Ευρώ και τη ∆ήλωση της 11ης Απριλίου 2010 από τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης αντίστοιχα. Η νοµική φύση των δύο παραπάνω αποφάσεων µε τις οποίες συστάθηκε, συγκροτήθηκε και ενεργοποιήθηκε για την περίπτωση της Ελλάδας ο Μηχανισµός ∆ηµοσιονοµικής Σταθεροποίησης (Μ∆Σ) αποτελεί κρίσιµο στοιχείο για την υπό κρίση υπόθεση. Στο πλαίσιο αυτό προσάγουµε και επικαλούµεθα σχετική µελέτη του Αναπληρωτή Καθηγητή Θεσµών της ΕΕ του Τµήµατος Οικονοµικών Επιστηµών του Πανεπιστηµίου Κρήτης και συνυπογράφοντος το παρόν κ. Επαµεινώνδα Μαριά η οποία δηµοσιεύθηκε στο Νοµικό Βήµα Νοεµβρίου 2010 (σελ. 2204-2223) σε σχέση µε τη δανειακή σύµβαση Ελλάδας - κρατών ευρωζώνης, αλλά και τη νοµική φύση του µηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας και του Μνηµονίου Συνεννόησης και η οποία έχει ως εξής: «Η ∆ανειακή Σύµβαση Ελλάδας - κρατών Ευρωζώνης υπό το πρίσµα των θεσµών και του δικαίου της ΕΕ Επαµεινώνδα Μαριά
Αναπληρωτή Καθηγητή Θεσµών της Ευρωπαϊκής Ένωσης Τµήµα Οικονοµικών Επιστηµών Πανεπιστηµίου Κρήτης
Εισαγωγή: Το ιστορικό της δανειακής σύµβασης Μετά την εκλογική νίκη του ΠΑΣΟΚ στις 4 Οκτωβρίου 2009 και την ανάληψη της πρωθυπουργίας από το Γιώργο Παπανδρέου, η κυβέρνηση προχώρησε σε αναθεώρηση των στοιχείων για το δηµοσιονοµικό έλλειµµα, το οποίο προσδιόρισε στο 12,7%
113
του ΑΕΠ (2009) έναντι του επισήµου 6% που είχε προσδιοριστεί από την κυβέρνηση της Ν∆. Έκτοτε άρχισε µια συνεχής επιτήρηση της ελληνικής οικονοµίας, η οποία ξεκίνησε επίσηµα µε την απόφαση του Συµβουλίου Υπουργών Οικονοµικών της ΕΕ (στο εξής: Ecofin) στις 2 ∆εκεµβρίου 2009, αφού η Ελλάδα δεν είχε λάβει τα απαραίτητα µέτρα για τη µείωση του υπερβολικού ελλείµµατος1. Ακολούθησαν συνεχείς υποβαθµίσεις της πιστοληπτικής ικανότητας της ελληνικής οικονοµίας εκ µέρους των διεθνών οίκων αξιολόγησης όπως η Fitch, η Standard and Poor’s και η Moody’s2 ενώ εντάθηκαν οι ανησυχίες αλλά και οι φήµες στις αγορές για ενδεχόµενη πτώχευση της χώρας. Τον Ιανουάριο του 2010 η κυβέρνηση υπέβαλε στην Ευρωπαϊκή Ένωση (στο εξής: ΕΕ) το Επικαιροποιηµένο Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης το οποίο στην ουσία είχαν συντάξει το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο (στο εξής: ∆ΝΤ) και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (στο εξής: Επιτροπή). Άλλωστε το ∆ΝΤ είχε κληθεί µε τον πιο επίσηµο τρόπο στη χώρα µας από την κυβέρνηση προκειµένου να προσφέρει δήθεν τεχνική βοήθεια3. Μάλιστα, κατά την επίσκεψη της αντιπροσωπείας του ∆ΝΤ στην Ελλάδα εκφράστηκε για δεύτερη φορά η επιθυµία του ∆ΝΤ να αναλάβει την κηδεµονία της χώρας4. Είχε προηγηθεί ήδη αντίστοιχη πρόταση στα µέσα ∆εκεµβρίου 20095.
1 Πρβλ. Ε. Μαριάς, Το Νέο Μνηµόνιο, Εκδόσεις Επίκαιρα, Αθήνα 9.9.2010, σ. 7. 2 «The Economist», 19.12.2009. 3 «Ελευθεροτυπία», 13.1.2010, σ. 61. 4 «Ισοτιµία», 23.1.2010, σ. 4. 5 Τελικά, όπως αποκάλυψε ο Γ. Παπανδρέου, βρισκόταν ήδη από τα µέσα ∆εκεµβρίου 2009 σε επαφή προσωπικά µε τον επικεφαλής του ∆ΝΤ Ντοµινίκ Στρος-Καν από τον οποίο είχε ζητήσει, όπως δήλωσε ο ίδιος,
114
Από τις αρχές του 2010 πάντως έγινε εµφανές ότι η χώρα, λόγω των υψηλών ελλειµµάτων και χρεών, θα αντιµετώπιζε πρόβληµα δανειοδότησής της από τις διεθνείς αγορές6. Έτσι άρχισε σταδιακά να δηµιουργείται µια κρίση δανεισµού την οποία το οικονοµικό επιτελείο της κυβέρνησης υποτίµησε στην πράξη ιδιαίτερα µέχρι και τα µέσα Φεβρουαρίου του 2010. Είναι, δε, χαρακτηριστικό, ότι ενώ οι δανειακές ανάγκες της χώρας µας για όλο το 2010 ήταν 53 δισ. ευρώ7, η κυβέρνηση δεν εξάντλησε όλα τα ποσά που της προσφέρθηκαν από τις αγορές έστω και µε τοκογλυφικό επιτόκιο, αλλά ανέµενε το «µάννα εξ ουρανού». Έτσι, στις 25 Ιανουαρίου 2010, ενώ οι αγορές προσέφεραν 25 δισ. ευρώ µε επιτόκιο 6,2%, το οικονοµικό επιτελείο δανείστηκε µόνο 8 δισ. ευρώ για 5 έτη8. Στις 11 Φεβρουαρίου 2010 το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο µε δή-
την «αρωγή του ∆ΝΤ σε τεχνική βοήθεια προς την Ελλάδα, αλλά όχι και την οικονοµική αρωγή του Ταµείου», µια και η Ευρωζώνη δεν είχε δήθεν τέτοιου είδους µηχανισµούς παροχής τεχνογνωσίας, όπως ήταν η αλλαγή προϋπολογισµού, πρβλ. «Ελευθεροτυπία», 12.2.2010. Όµως, όπως αποκάλυψε εκ των υστέρων, στις 3 Μαΐου 2010 σε συνέντευξή του στην εκποµπή της ΝΕΤ «Πρωινή Ενηµέρωση» ο Υφυπουργός Οικονοµικών Φίλιππος Σαχινίδης, «όταν ανέλαβε το ΠΑΣΟΚ τη διακυβέρνηση της χώρας, διαπίστωσε ότι η µόνη εναλλακτική επιλογή που είχε ήταν να προσφύγει στο ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο» και χαρακτήρισε το ∆ΝΤ ως την «πρώτη επιλογή και µόνη που υπήρχε από τις 5 Οκτωβρίου και µετά» πρβλ. Ε. Μαριάς, Το Νέο Μνηµόνιο, ό.π. σηµ. 1, σ. 2. 6 «Ελευθεροτυπία», 13.1.2010, σ. 57. 7 «Ισοτιµία», 23.1.2010, σ. 4. 8 «Ελευθεροτυπία», 26.1.2010, σ. 1. Οµοίως στις 4.3.2010 οι αγορές προσέφεραν στην Ελλάδα 16 δισ. ευρώ πλην όµως το οικονοµικό επιτελείο άντλησε µόνο 5 δισ. ευρώ για δέκα έτη µε επιτόκιο 6,38%, πρβλ. «Ελευθεροτυπία» 5.3.2010, σ. 6-7, ενώ στις 29.3.2010 το οικονοµικό επι-
115
λωσή του έδωσε πολιτική στήριξη στην Ελλάδα9, επιβάλλοντας ταυτόχρονα τριπλή βαριά επιτήρηση από Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΕΚΤ αλλά και ∆ΝΤ αναγκάζοντας τον Γ. Παπανδρέου να δηλώσει: «Είµαστε σε σκληρή επιτήρηση, χάνουµε µέρος της κυριαρχίας µας»10. Στη συνέχεια, στις 16 Φεβρουαρίου 2010 η χώρα µε απόφαση του Ecofin τέθηκε και τυπικά σε στενή επιτήρηση11 σύµφωνα µε το άρθρο 126 § 9 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: ΣΛΕΕ) και κλήθηκε να λάβει µέτρα για τον περιορισµό του ελλείµµατος µέχρι 15 Μαΐου 2010. Μάλιστα στη συνεδρίαση του Ecofin, Σουηδία και Βρετανία ζήτησαν από την Ελλάδα να προσφύγει στο ∆ΝΤ12. Έτσι, αφού ψηφίστηκε από τη Βουλή, στη συνέχεια δηµοσιεύτηκε στις 15 Μαρτίου 2010 ο νόµος 3833/2010 «Προστασία της
τελείο άντλησε από τις αγορές 5 δισ. ευρώ αντί 6,5 δισ. ευρώ που προσφέρθηκαν, πρβλ. «Ελευθεροτυπία» 30.3.2010, σ. 4. Οι αγορές προσέφεραν στη χώρα µας το πρώτο τρίµηνο του 2010 συνολικά 53,4 δισ. ευρώ και το οικονοµικό επιτελείο άντλησε µόνο 23,9 δισ. ευρώ, πρβλ. Ε. Μαριάς, Το Νέο Μνηµόνιο, ό.π. σηµ. 1, σ. 33. Ας σηµειωθεί ότι στην από 11 Απριλίου 2010 ∆ήλωση των κρατών µελών της Ευρωζώνης στην οποία συµφωνήθηκε να χορηγηθούν στη χώρα µας από τις υπόλοιπες χώρες της Ευρωζώνης διµερή δάνεια, το επιτόκιο που προβλέφθηκε για δανεισµό άνω της τριετίας προσδιορίστηκε στο 6% περίπου. ∆ηλαδή όταν η Ελλάδα αποδεχόταν τους όρους ένταξής της στον µηχανισµό «στήριξης» γνώριζε ότι η εκτιµώµενη διαφορά επιτοκίου που τελικά κέρδιζε τότε σε σχέση µε τα επιτόκια της αγοράς ήταν 0,2-0,3% περίπου! 9 Ε. Μαριάς, ό.π. σηµ. 1 σ. 8. 10 «Ελευθεροτυπία», 12.2.2010, σ. 1. 11 Ε. Μαριάς, ό.π. σηµ. 9. 12 «Ελευθεροτυπία», 17.2.2010, σ. 4-5.
116
εθνικής οικονοµίας - Επείγοντα µέτρα για την αντιµετώπιση της δηµοσιονοµικής κρίσης»13. Με το νόµο αυτό µειώθηκαν οι αποδοχές και τα επιδόµατα όσων υπηρετούν στο δηµόσιο τοµέα και ορίστηκε νέο όριο στις αποδοχές των εργαζοµένων εκεί. Μάλιστα, αποφασίστηκε οι µειώσεις να ισχύσουν αναδροµικά από 1.1.2010. Στο πλαίσιο αυτό αποφασίστηκε η µείωση των επιδοµάτων Χριστουγέννων, Πάσχα και αδείας κατά 30% κλπ. Τελικά και καθώς το ευρώ κινδύνευε πλέον να κλονιστεί ανεπανόρθωτα υπό την πίεση των αγορών, οι Αρχηγοί Κρατών και Κυβερνήσεων της Ευρωζώνης αποµόνωσαν την Άγγελα Μέρκελ και υιοθέτησαν την απόφαση για τη δηµιουργία Μηχανισµού ∆ηµοσιονοµικής Σταθερότητας (Μ∆Σ) της Ευρωζώνης στις 25 Μαρτίου 2010, που όµως, είχε καθαρά διακυβερνητικά χαρακτηριστικά και δεν αποτελούσε την «ευρωπαϊκή λύση» την οποία επιθυµούσε η Ελλάδα αλλά και άλλες χώρες του ευρωπαϊκού νότου14. Την 1η Απριλίου 2010 ανακοινώθηκε ότι τελικά το έλλειµµα της χώρας διαµορφώθηκε στο 13,6% του ΑΕΠ (2009). Στη συνέχεια η Ελλάδα υπέβαλε αίτηµα ενεργοποίησης του Μ∆Σ και τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης εξέδωσαν την απόφασή τους για ένταξη της χώρας µας στο Μ∆Σ στις 11 Απριλίου 201015. Στις 23 Απριλίου 2010 η χώρα µας υπέβαλε αίτηση για δι-
ΦΕΚ Α΄ 40. Πρβλ. ∆ήλωση των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Ζώνης του Ευρώ που έχει κυρωθεί µε το άρθρο πρώτο § 1 του ν. 3845/2010, ΦΕΚ 65Α, 6.5.2010, σ. 1330-1331. 15 Πρβλ. ∆ήλωση για τη στήριξη της Ελλάδας από τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης που έχει κυρωθεί µε το άρθρο πρώτο § 2 του ν. 3845/2010, ΦΕΚ 65Α, 6.5.2010, σ. 1332-1334.
13 14
117
µερή δάνεια16 από τα υπόλοιπα κράτη µέλη της Ευρωζώνης σύµφωνα µε τους όρους των ως άνω ∆ηλώσεων της 25ης Μαρτίου 2010 και της 11ης Απριλίου 2010. Σύµφωνα µε το αίτηµα αυτό «οι εκπρόσωποι των κρατώνµελών» της Ευρωζώνης αποφάσισαν στις 2 Μαΐου 2010 να παρέχουν χρηµατοδοτική στήριξη στην Ελλάδα σε διακυβερνητικό πλαίσιο µέσω κοινά οργανωµένων διµερών δανείων17. Τα εν λόγω δάνεια ύψους 80 δισ. ευρώ αποφασίστηκε να χορηγηθούν σε συνδυασµό µε αντίστοιχη χρηµατοδότηση από το ∆ΝΤ ύψους 30 δισ. ευρώ βάσει ενός διακανονισµού χρηµατοδότησης άµεσης ετοιµότητας. Στην ουσία πρόκειται για το µεγαλύτερο δάνειο που χορηγήθηκε ποτέ από διεθνείς οργανισµούς και κρατικούς πιστωτές σε τρίτη χώρα. Στη συνέχεια στις 5 Μαΐου 2010 «οι εκπρόσωποι των κρατών µελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» ανέθεσαν στην Επιτροπή καθήκοντα συντονισµού και διαχείρισης των συντονισµένων δανείων18 και για το λόγο αυτό οι πιστωτές υπέγραψαν σχετική Συµφωνία Πιστωτών στις 8 Μαΐου 201019. Ταυτόχρονα στις 8 Μαΐου 2010 υιοθετήθηκε η ∆ήλωση των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Ζώνης του Ευρώ επιβεβαιώνοντας την παραπάνω απόφαση των εκπροσώπων των κρατών µελών της Ευρωζώνης της 2ας Μαΐου.
Πρβλ. πρώτη παράγραφο Προοιµίου Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης (στο εξής: Σ∆∆) Ελλάδας-Κρατών Μελών Ευρωζώνης – KfW. Για το πλήρες κείµενο της Σ∆∆ πρβλ. Μνηµόνιο - Η ∆ανειακή Σύµβαση µεταξύ Ελληνικής Κυβέρνησης-Ευρωπαϊκής Ένωσης-∆ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου, Εκδόσεις Επίκαιρα, Αθήνα, 10.6.2010, σ. 12-126. 17 Πρβλ. δεύτερη παράγραφο Προοιµίου Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 13. 18 Πρβλ. τέταρτη παράγραφο Προοιµίου Σ∆∆, ό.π. 19 Ό.π.
16
118
Στις 8 Μαΐου 2010 η χώρα µας συνήψε µε τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης (πλην της Γερµανίας) και την γερµανική κρατική τράπεζα ΚfW σχετική Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης (στο εξής: Σ∆∆) ύψους 80 δισ. ευρώ. Αντί της Γερµανίας τη δανειακή σύµβαση υπέγραψε το γερµανικό Πιστωτικό Ίδρυµα για την Ανοικοδόµηση (Kreditanstalt für Wiederaufbau) KfW «που υπόκειται στις οδηγίες, τελεί υπό την εγγύηση και ενεργεί προς το δηµόσιο συµφέρον της Οµοσπονδιακής ∆ηµοκρατίας της Γερµανίας»20. Στις 9 Μαΐου 2010 τελικά οι Αρχηγοί Κρατών και Κυβερνήσεων της Ευρωζώνης µε νέα ∆ήλωσή τους, αποφάσισαν τη δηµιουργία του Ευρωπαϊκού Μηχανισµού Χρηµατοοικονοµικής Σταθεροποίησης (στο εξής: ΕΜΧΣ) και για το λόγο αυτό εκδόθηκε µε βάση το άρθρο 122 § 2 ΣΛΕΕ ο Κανονισµός 407/2010 του Συµβουλίου της 11ης Μαΐου 2010.21 Όµως λόγω της χρηµατοδότησής του µε πενιχρούς πόρους (µόνο 60 δισ. ευρώ για όλη την ΕΕ) ο εν λόγω µηχανισµός συµπληρώθηκε µε σύστηµα οργανωµένων διµερών κρατικών εγγυήσεων εκ µέρους των κρατών µελών της Ευρωζώνης ύψους 440 δισ. ευρώ στη βάση ενός διακυβερνητικού µηχανισµού και από δάνεια του ∆ΝΤ ύψους 250 δισ. ευρώ. Για το λόγο αυτό τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης ίδρυσαν µε βάση τη νοµοθεσία του Λουξεµβούργου ανώνυµη εταιρεία (société anonyme) υπό τον τίτλο European Financial Stability Facility (στο εξής:EFSF)22.
Ό.π. σηµ. 16, σ. 12. ΕΕ L 118, 12.5.2010, σ.1. 22 Στο άρθρο δεύτερο του Σ/Ν για την κύρωση της Σ∆∆, αποδίδεται ως «European Facility of Financial Stability» και στα ελληνικά ως «Ευρωπαϊκή ∆ιευκόλυνση Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας», πρβλ ό.π. σηµ. 16, σ. 131. Στον ελληνικό τύπο αποδίδεται ως «Ευρωπαϊκό Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας».
20 21
119
Η ως άνω Σ∆∆ η οποία κατ΄ ευφηµισµό καλείται «Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης»23 όπως θα αναλυθεί παρακάτω συνιστά λεόντειο σύµβαση µε σηµαντικές πολιτικές, οικονοµικές, κοινωνικές και λοιπές επιπτώσεις για τη χώρα24. ∆ιερωτάται βέβαια κανείς αν δεν επρόκειτο για δήθεν «δανειακή διευκόλυνση» τι άλλους όρους θα περιείχε η σύµβαση!!! Η Σ∆∆ έχει µέχρι στιγµής αποτελέσει αντικείµενο επιστηµονικών αναλύσεων κυρίως από τη σκοπιά του συνταγµατικού δικαίου και ιδίως των προσβολών της εθνικής κυριαρχίας και της δηµοκρατικής αρχής25. Στην παρούσα µελέτη θα αναλύσουµε την Σ∆∆ υπό το πρίσµα των θεσµών και του δικαίου της ΕΕ δοθέντος ότι σύµφωνα µε το άρθρο 6 της Σ∆∆ αν «το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης µε οριστική του απόφαση κρίνει ότι αυτή η Σύµβαση ή η σύναψη των δανείων παραβιάζει το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η
Loan Facility Agreement. Πρβλ. Ε. Μαριάς, Η λεόντειος δανειακή σύµβαση Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης, περιοδικό «Επίκαιρα» 17.6.-23.6.2010, σ. 28-29. 25 Πρβλ. Κ. Χρυσόγονος, Η χαµένη τιµή της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας, Ο µηχανισµός «στήριξης της ελληνικής οικονοµίας» από την οπτική της εθνικής κυριαρχίας και της δηµοκρατικής αρχής, ΝοΒ 2010. 1354-1365, Ε. Μαριάς, ∆ανειακή Σύµβαση Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης και παραίτηση της χώρας µας από την «ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας», υπό έκδοση, Ευρωπαίων Πολιτεία 2/2010 αλλά και τις εισηγήσεις των ∆. Παξινού, Α. Μανδρέκα-Σέππαρντ, Κ. Μπέη, Κ. Χρυσόγονου, Ε. Μαριά και Γ. Κασιµάτη στην εκδήλωση που διοργάνωσε ο ∆ΣΑ στις 15 Ιουλίου 2010 µε θέµα «Η ∆ανειακή Σύµβαση µεταξύ Ελλάδας-κρατών µελών Ευρωζώνης και η Εθνική µας Κυριαρχία». Τα πρακτικά της εκδήλωσης δηµοσιεύθηκαν στην Ειδική Έκδοση του περιοδικού Επίκαιρα «Το Νέο Μνηµόνιο», ό.π., σηµ. 1, σ.139-161. Πρβλ. επίσης Ε. Μαριάς, ό.π. σηµ. 24.
23 24
120
παραβίαση αυτή δεν µπορεί να αποκατασταθεί, τότε η ∆ανειακή ∆ιευκόλυνση (π.χ. οι ∆εσµεύσεις όλων των ∆ανειστών σύµφωνα µε το παρόν) ακυρώνεται αµέσως και αµετάκλητα αλλά αυτό δεν εγείρει αξίωση για την επίσπευση (πρόωρη εξόφληση) των υφισταµένων ∆ανείων»26. Μέρος Πρώτο: Οι νοµικοί και θεσµικοί λόγοι που οδήγησαν στη δανειακή σύµβαση
1. Άρνηση εκ µέρους της ΕΕ εφαρµογής της ρήτρας αλληλεγγύης Καθώς η κρίση δανεισµού της χώρας άρχισε να κορυφώνεται, η κυβέρνηση επιχείρησε να ζητήσει την ενεργοποίηση του άρθρου 122 § 2 ΣΛΕΕ. Σύµφωνα µε την εν λόγω διάταξη όταν ένα κράτος µέλος της ΕΕ «αντιµετωπίζει δυσκολίες ή διατρέχει µεγάλο κίνδυνο να αντιµετωπίσει σοβαρές δυσκολίες, οφειλόµενες σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχό του, το Συµβούλιο µετά από πρόταση της Επιτροπής µπορεί να αποφασίσει να του χορηγήσει χρηµατοδοτική ενίσχυση της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό ο Πρόεδρος του Συµβουλίου ενηµερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη ληφθείσα απόφαση». Η λήψη απόφασης από το Συµβούλιο ανήκει στη διακριτική του ευχέρεια και γίνεται µε ειδική πλειοψηφία27. Είναι µάλιστα χαρακτηριστικό ότι στο πλαίσιο της ΣΛΕΕ το άρθρο 122 βρίσκεται στο κεφάλαιο περί «οικονοµικής πολιτικής»
Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 26. Πρβλ. Β. Σκουρής, Ερµηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κοµοτηνή 2003, σ. 874.
26 27
121
και προηγείται του άρθρου 126 περί δηµοσιονοµικής πειθαρχίας. Όπως είχαµε υποστηρίξει28 σύµφωνα µε τη σχετική βιβλιογραφία29 η εν λόγω ενίσχυση εκ µέρους της ΕΕ µπορεί να λάβει οποιαδήποτε µορφή χρηµατοδότησης και να συνίσταται ειδικότερα σε δάνεια, εγγυήσεις, επιδοτήσεις κλπ. Ταυτόχρονα µπορεί να αποτελέσει και τη νοµική βάση για την έκδοση ευρωοµολόγου. Το εν λόγω άρθρο αποτελεί στην ουσία ρήτρα αλληλεγγύης30 χάριν των κρατών µελών της Ευρωζώνης η οποία είχε θεσµοθετηθεί από την έναρξη λειτουργίας της Συνθήκης του Μάαστριχτ και η οποία είχε τύχει ελάχιστης νοµικής επεξεργασίας από την επιστήµη. Η εν λόγω ρήτρα διατηρήθηκε µε τις µεταγενέστερες Συνθήκες, πλην όµως ενώ µε τη Συνθήκη του Μάαστριχτ31 η απόφαση του Συµβουλίου έπρεπε να ληφθεί µε οµοφωνία, µετά τη Συνθήκη της Νίκαιας η απόφαση λαµβάνεται πλέον µε ειδική πλειοψηφία. Η επίκληση της ενεργοποίησης της ρήτρας αλληλεγγύης του άρθρου 122 § 2 ΣΛΕΕ εκ µέρους της χώρας µας ήταν καθ’ όλα νόµιµη, δεδοµένου ότι η επιδείνωση της χρηµατοπιστωτικής κρίσης
Πρβλ. «Η Σφήνα», 26.2.2010, σ. 16. Πρβλ. Β. Σκουρής, ό.π. σηµ. 27, σ. 872-874. 30 Πρβλ. Ε. Marias, Solidarity as an objective of the European Union and the European Community, Legal Issues of European Integration, 2/1994, σ. 85-114, στη σ. 104, Ε. Μαριάς, Για µια Ευρωπαϊκή Ένωση των Πολιτών και της Αλληλεγγύης, Εκδόσεις Τυπωθήτω-Γιώργος ∆αρδανός, Αθήνα 1997, σ. 37. 31 Άρθρο 103 Α § 2 Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣΕΚ).
28 29
122
σε συνδυασµό µε τις κερδοσκοπικές επιθέσεις κατά των ελληνικών κρατικών οµολόγων, µετά τις αποφάσεις που ελήφθησαν στο περίφηµο γεύµα του Μανχάταν32, οδήγησε σε χειροτέρευση των όρων δανεισµού της Ελλάδας που δεν εξηγείτο από τα βασικά οικονοµικά µεγέθη της χώρας. Σηµειωτέον ότι το σχέδιο των κερδοσκοπικών επιθέσεων κατά της Ελλάδας, που οδήγησε στην αύξηση των spreads των ελληνικών οµολόγων, αποκάλυψε µε ιδιαίτερες λεπτοµέρειες στις 22 Φεβρουαρίου 2010 η γαλλική εφηµερίδα «Liberation»33. Έτσι οι έκτακτες περιστάσεις που συνιστούσαν οι αποδεδειγµένες πλέον συντονισµένες, µαζικές και δυσθεώρητες σε ύψος κερδοσκοπικές επιθέσεις κατά των ελληνικών κρατικών οµολόγων εξέφευγαν από τον έλεγχο της ελληνικής κυβέρνησης η οποία νοµιµοποιείτο δυνάµει του άρθρου 122 § 2 ΣΛΕΕ να ζητήσει χρηµατοδοτική ενίσχυση από την ΕΕ. Πλην όµως η Επιτροπή παρά τις οχλήσεις της ελληνικής κυβέρνησης δεν υπέβαλλε ποτέ στο Συµβούλιο πρόταση ενεργοποίησης του άρθρου 122 § 2 ΣΛΕΕ, δεδοµένου ότι η Άγγελα Μέρκελ αντέκρουσε µε σφοδρότητα µια τέτοια προοπτική υποστηρίζοντας ότι µια τέτοια ενέργεια του Συµβουλίου αποτελούσε επί της ουσίας «διάσωση»34 της Ελλάδας που δήθεν απαγορευ-
32 Στο γεύµα του Μανχάταν η αφρόκρεµα της διεθνούς κερδοσκοπίας αποφάσισε στις αρχές του 2010 να προβεί σε διαρκείς κερδοσκοπικές επιθέσεις κατά των ελληνικών οµολόγων, πρβλ. «Ισοτιµία», 27.2.2010, σ. 4-5. 33 Πρβλ. «Ελευθεροτυπία» 22.2.2010, σ. 1. 34 Bail out.
123
όταν από τις Συνθήκες της ΕΕ35 και ιδίως από το άρθρο 125 ΣΛΕΕ. Η εν λόγω ερµηνεία οδηγούσε στο άτοπο συµπέρασµα να µην επιτρέπεται χορήγηση χρηµατοδοτικής ενίσχυσης από την Ένωση στις χώρες µέλη της Ευρωζώνης, ενώ αντίθετα κάτι τέτοιο προβλέπεται και εφαρµόζεται για τις χώρες εκτός Ευρωζώνης µέσω του Κανονισµού 332/2002 του Συµβουλίου της 18ης Φεβρουαρίου 2002 για τη θέσπιση ενός Μηχανισµού Μεσοπρόθεσµης Οικονοµικής Στήριξης του Ισοζυγίου Πληρωµών των κρατών µελών36. Με τον τρόπο όµως αυτό είχαµε διακριτική µεταχείριση εκ µέρους της Ένωσης εις βάρος των κρατών µελών της ΕΕ που ήταν ταυτόχρονα και µέλη της Ευρωζώνης. Έτσι µε βάση τον εν λόγω Κανονισµό 332/2002 χώρες όπως η Ρουµανία, είχαν τύχει αυξηµένης χρηµατοδοτικής ενίσχυσης από την Ένωση, ενώ η Ελλάδα τιµωρείτο σε σχετικό αποκλεισµό λόγω της συµµετοχής της στην Ευρωζώνη. Βεβαίως στην πορεία και όταν άρχισε να διαφαίνεται ότι η κρίση του ευρώ ήταν βαθύτερη του αναµενοµένου το άρθρο 122 § 2 ΣΛΕΕ αξιοποιήθηκε ως νοµική βάση για τη θεσµοθέτηση του Κανονισµού 407/2010 του Συµβουλίου της 11ης Μαΐου 2010 για τη θέσπιση του ΕΜΧΣ.
Η αρνητική στάση της Μέρκελ ήταν εσκεµµένη, αφού πέραν των άλλων συνέβαλε στη ραγδαία πτώση του ευρώ, που συνιστούσε µια κατάσταση ιδιαίτερα ευνοϊκή για την τόνωση των γερµανικών εξαγωγών. Μάλιστα όπως επισηµάνθηκε από γαλλικής πλευράς οι γερµανικές εξαγωγές, επωφελήθηκαν από την πτώση του ευρώ λόγω της κρίσης του ελληνικού χρέους, πρβλ. «Le Figaro», 14/15.8.2010, σ. 23. Αυξήθηκαν δε κατά 18,2% το πρώτο εξάµηνο του 2010 και έφτασαν στο ποσό των 458,4 δισ. ευρώ, πρβλ. «Le Monde», 14.8.2010, σ. 10. 36 ΕΕ L 53, 23.2.2002, σ. 1.
35
124
2. Γερµανική εµµονή στην εφαρµογή της δήθεν ρήτρας µη διάσωσης (no bail out clause) Το βασικό νοµικό επιχείρηµα που ώθησε όχι µόνο στην απόρριψη της αξιοποίησης του άρθρου 122 § 2 ΣΛΕΕ για την αντιµετώπιση της κρίσης δανεισµού της Ελλάδας αλλά και στον καθορισµό σκληρών τοκογλυφικών επιτοκίων της Σ∆∆ συνίστατο στο γεγονός ότι σύµφωνα µε την κρατούσα ερµηνεία37 του άρθρου 125 ΣΛΕΕ, απαγορεύεται δήθεν η «διάσωση» µιας χώρας της Ευρωζώνης τόσο από την Ένωση όσο και από τις υπόλοιπες χώρες της Ευρωζώνης. Αφορούσε δηλαδή στη γνωστή ρήτρα µη διάσωσης (no bail out clause) η οποία αποτελούσε τρόπον τινά το ευαγγέλιο της γερµανικής δηµοσιονοµικής ορθοδοξίας. Σύµφωνα µε το άρθρο 125 ΣΛΕΕ «η Ένωση δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαµβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις, οι περιφερειακές, τοπικές ή άλλες δηµόσιες αρχές, άλλοι οργανισµοί δηµοσίου δικαίου ή δηµόσιες επιχειρήσεις των κρατών µελών, ούτε τις αναλαµβάνει, µε την επιφύλαξη των αµοιβαίων χρηµατοδοτικών εγγυήσεων για την από κοινού εκτέλεση ενός συγκεκριµένου έργου. Κανένα κράτος µέλος δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαµβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις, οι περιφερειακές, τοπικές ή άλλες δηµόσιες αρχές, άλλοι οργανισµοί δηµοσίου δικαίου ή δηµόσιες επιχειρήσεις άλλου κράτους µέλους, ούτε τις αναλαµβάνει, µε την επιφύλαξη των αµοιβαίων χρηµατοοικονοµικών εγγυήσεων για την από κοινού εκτέλεση ενός συγκεκριµένου έργου». Όµως από τη γραµµατική ερµηνεία του κειµένου του άρθρου
37 Β. Σκουρής, ό.π., σηµ. 27, σ. 880-882, V. Costantinesco, R. Kovar, D. Simon (sous la dir.), Traité sur l’ Union européenne, Editions Economica, 1995, σ. 237-238.
125
125 ΣΛΕΕ δεν προκύπτει ότι απαγορεύεται η διάσωση κράτους µέλος της Ευρωζώνης εκ µέρους της Ένωσης ή από τα υπόλοιπα µέλη της. Απλά το εν λόγω άρθρο καθορίζει µε ρητό τρόπο ότι µετά την ίδρυση της ΟΝΕ, η Ένωση και τα κράτη µέλη της δεν ευθύνονται για τις υποχρεώσεις των άλλων κρατών µελών και ούτε υποχρεούνται ή µπορούν να υποχρεωθούν να τις αναλάβουν διασώζοντας τα εν λόγω κράτη µέλη. Και αυτό ήταν λογικό να θεσµοθετηθεί προκειµένου οι αγορές να µην διατηρούν αυταπάτες ότι λόγω της ΟΝΕ τα χρέη των χωρών της Ευρωζώνης θα µπορούσαν του λοιπού να οφείλονται αλληλεγγύως και εις ολόκληρον από την Ένωση και τα κράτη µέλη της. Πάντως η κρατούσα γνώµη στην επιστήµη38 ήταν και παραµένει παρά τις όποιες διαφορετικές γνώµες39 ότι µε τη ρήτρα µη διάσωσης δεν επιτρέπεται η αναδοχή χρέους από την Ένωση ή τα άλλα κράτη µέλη και «αποκλείονται… κάθε είδους συµφωνίες… µε τις οποίες προστίθεται ή υποκαθίσταται ως οφειλέτης η Κοινότητα ή άλλο κράτος µέλος, είτε πριν, είτε αφότου, καταστεί ληξιπρόθεσµο το χρέος»40. Προκειµένου λοιπόν να παρακαµφθεί η εν λόγω ρήτρα µη διάσωσης του άρθρου 125 ΣΛΕΕ και ιδίως να αποφευχθεί ενδεχόµενη προσφυγή στο Οµοσπονδιακό Συνταγµατικό ∆ικαστήριο της Γερµανίας από Γερµανούς πολίτες ή φορείς, προκρίθηκε η
38 Βλ. Β. Σκουρής, ό.π. σ. 880-882, V. C o s t a n t i n e s c o, R. K o v a r, D. S i m o n, ό.π. σ. 243-244, J. P i p k o r n, Legal Arrangements in the Treaty of Maastricht for the Effectiveness of the Economic and Monetary Union, Common Market Law Review, 1994, σ. 263. 39 Πρβλ. P. de Grauwe, Crisis in the eurozone and how to deal with it, CEPS Policy Brief, No 204/ February 2010, σ. 2. 40 Πρβλ. Β. Σκουρής, ό.π. σηµ. 27, σ. 881.
126
χορήγηση δανείων εκ µέρους των χωρών της Eυρωζώνης στην Ελλάδα και µάλιστα όχι µε χαµηλό επιτόκιο αλλά µε επιτόκιο περίπου στο ύψος της αγοράς. Και φυσικά επιβλήθηκε η µέγιστη δυνατή διασφάλιση των δανειστών έναντι της Ελλάδας. Στο πλαίσιο αυτό θεσµοθετήθηκε σε πρώτη φάση ένας ad hoc διακυβερνητικός και εκτός ΕΕ Μηχανισµός ∆ηµοσιονοµικής Σταθερότητας που πάντως αποσκοπούσε στη στήριξη του ευρώ και όχι στην στήριξη της Ελλάδας. Στην ουσία οι όροι και οι προϋποθέσεις της Σ∆∆ καθορίστηκαν στο γενικό τους περίγραµµα από τις ως άνω αποφάσεις της 25ης Μαρτίου 2010, και της 11ης Απριλίου 2010. Φυσικά τα δοµικά ελλείµµατα της ίδιας της ΟΝΕ οδήγησαν στην πορεία συγκεκριµένους επιστήµονες στο να δεχθούν πλέον ότι το άρθρο 125 ΣΛΕΕ δεν απαγορεύει τη διάσωση κάποιας χώρας της ΕΕ, αλλά απλά καθορίζει µε σαφή και ρητό τρόπο ότι τα χρέη µιας χώρας µέλους της Οικονοµικής και Νοµισµατικής Ένωσης (στο εξής: ΟΝΕ) δεν βαρύνουν αφ΄ εαυτών τις υπόλοιπες χώρες της ΟΝΕ και την Ένωση. Αυτό όµως δεν σηµαίνει ότι απαγορεύεται και η οικειοθελής αναδοχή του χρέους µιας χώρας ή η τριτεγγύηση του εν λόγω χρέους από την Ένωση και τις υπόλοιπες χώρες της ΟΝΕ. Οι εν λόγω υποχρεώσεις µπορεί να αναληφθούν είτε µε τη χορήγηση χρηµατοδοτικής ενίσχυσης στην εν λόγω χώρα δυνάµει των όρων του άρθρου 122 § 2 ΣΛΕΕ, είτε µε την έκδοση ευρωοµολόγου για την ενίσχυση της πιστοληπτικής ικανότητας της υπό διάσωση χώρας, είτε µε τη χορήγηση µη επιστρεπτέας οικονοµικής βοήθειας εκ µέρους των άλλων χωρών, είτε µε τη χορήγηση άτοκων δανείων. Σε κάθε περίπτωση, ακόµη και αν δεχθούµε την κρατούσα γνώµη, η Ένωση και τα κράτη µέλη της διατηρούν κατά την άποψή µας το δικαίωµα να χορηγήσουν ιδιαίτερα χαµηλότοκα µακροχρόνια δάνεια στην υπό διάσωση χώρα χωρίς να παραβιάζουν τους όρους του άρθρου 125 ΣΛΕΕ, αφού µε τον τρόπο αυτό
127
εισπράττεται έστω και ένα µικρό ποσό τόκων οπότε δεν µπορεί να θεωρηθεί ότι έχουµε δωρεάν διάσωση της δανειοδοτούµενης χώρας. Πλην όµως η γερµανική πλευρά, και παρά τις προτάσεις των άλλων κρατών µελών της Eυρωζώνης να δοθούν διµερή δάνεια στην Ελλάδα µε χαµηλό επιτόκιο, επέµενε και επέβαλε τελικά τα εν λόγω επιτόκια να είναι πολύ υψηλότερα από το µέσο όρο των επιτοκίων δανεισµού των χωρών της Eυρωζώνης. Έτσι τα δάνεια καθορίστηκαν να χορηγηθούν µε τοκογλυφικά στην ουσία επιτόκια που προσεγγίζουν περίπου το 5% για τριετή διάρκεια και το 6% για διάρκεια πέραν της τριετίας. Με τον τρόπο αυτό µεταφέρεται πλέον πλούτος από τη χώρα µας στη Γερµανία και στις υπόλοιπες χώρες της Ένωσης41. Ας σηµειωθεί ότι ειδικότερα σε σχέση µε τη Γερµανία, η γερµανική κρατική τράπεζα ΚFW δανείζεται µε επιτόκιο 1% από την ΕΚΤ και χορηγεί εν συνεχεία στην Ελλάδα δάνεια ύψους 22,3 δισ. ευρώ σύµφωνα µε τη Σ∆∆, µε 5% ή 6%, ανάλογα µε τη διάρκεια των δανείων. 3.1. Ο ευρω-ατλαντικός Μηχανισµός ∆ηµοσιονοµικής Σταθερότητας της Ευρωζώνης 3.Τα θεσµικά προτάγµατα της δανειακής σύµβασης
Ανήµερα της επετείου της εθνικής µας εορτής της 25ης Μαρτίου, µετά από έντονη πίεση των αγορών να ληφθούν µέτρα για τη στήριξη του ευρώ, οι Αρχηγοί Κρατών και Κυβερνήσεων της Ευρωζώνης αποφάσισαν τη δηµιουργία Μηχανισµού ∆ηµοσιονο-
128
41
Πρβλ. W. Munchau, «Financial Times», 11.4.2010.
µικής Σταθερότητας (Μ∆Σ) της Ευρωζώνης. Η συγκρότηση αυτού του µηχανισµού αποτέλεσε συνέχεια της απόφασης της Ευρωζώνης για την ανάληψη συντονισµένης δράσης προκειµένου να διασφαλιστεί η δηµοσιονοµική της σταθερότητα. Πρόκειται για µια απόφαση η οποία χαρακτηρίζεται από έντονη εποικοδοµητική ασάφεια. Αποτελεί προϊόν συµβιβασµού στο πλαίσιο του γαλλογερµανικού άξονα που για άλλη µια φορά κατέδειξε ότι αποτελεί το κέντρο λήψης των αποφάσεων όχι µόνο της Ευρωζώνης αλλά και της ίδιας της ΕΕ42. Το δίδυµο Βερολίνο-Παρίσι περιθωριοποίησε µε εµφανή τρόπο όλα τα θεσµικά όργανα της ΕΕ αλλά και το Λονδίνο. Η συµβιβαστική φόρµουλα φέρει ανεξίτηλη τη γερµανική σφραγίδα, όπως είχε συµβεί ήδη στο παρελθόν µε τον γερµανοκεντρικό σχεδιασµό της ίδιας της ΟΝΕ που οδήγησε στα σηµερινά αδιέξοδα. Κύριο στοιχείο του Μ∆Σ είναι ο διακυβερνητικός του χαρακτήρας µε έντονη την ατλαντική του διάσταση, αφού προσδίδει σηµαντικό ρόλο και ανάµειξη στην Ευρωζώνη στο ∆ΝΤ43. O Μ∆Σ προβλέπει ότι τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης είναι έτοιµα να συνεισφέρουν σε συντονισµένο διµερή δανεισµό στο πλαίσιο δέσµης η οποία θα περιλαµβάνει ουσιαστική χρηµατοδότηση του ∆ΝΤ και πλειοψηφική ευρωπαϊκή χρηµατοδότηση. Ο µηχανισµός αυτός πρέπει να θεωρείται ως έσχατο µέσο που ενεργοποιείται όταν δεν είναι επαρκής η χρηµατοδότηση των
Πρβλ. Ε. Μαριάς, «Η Σφήνα», 2.4.2010, σ. 16. Για το ∆ΝΤ πρβλ. Κ. Στεφάνου - Χ. Γκόρτσος, ∆ιεθνές Οικονοµικό ∆ίκαιο, Νοµική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2006, σ. 231-258.
42 43
129
δανειακών αναγκών ενός κράτους µέλους της Ευρωζώνης από την αγορά. Τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης διατηρούν το δικαίωµα βέτο αφού οποιαδήποτε εκταµίευση σχετική µε το διµερή δανεισµό θα αποφασίζεται οµόφωνα από τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης, βάσει αυστηρών προϋποθέσεων (conditionality) καθώς και αξιολόγησης της Επιτροπής και της ΕΚΤ. Η συµµετοχή των κρατών της Ευρωζώνης στα διµερή δάνεια αποφασίστηκε να γίνει µε βάση το ποσοστό συµµετοχής τους στο κεφάλαιο της ΕΚΤ. Αντίθετα µε τις ελληνικές επιδιώξεις αποφασίστηκε ότι τα επιτόκια των δανείων δεν θα είναι επιδοτούµενα. Έτσι αποκλείστηκε ευθύς εξαρχής η παροχή χρηµατοδότησης µε βάση ένα µέσο όρο των επιτοκίων της Ευρωζώνης, γεγονός το οποίο θα ήταν ιδιαίτερα ευνοϊκό για την Ελλάδα, αφού θα διαµόρφωνε πολύ χαµηλά το επιτόκιο δανεισµού της από τις χώρες της Ευρωζώνης. Σε ρητορικό επίπεδο οι ηγέτες της Ευρωζώνης επιβεβαίωσαν «την προσήλωσή τους στην εφαρµογή πολιτικών που αποβλέπουν στην αποκατάσταση ισχυρής, βιώσιµης και σταθερής ανάπτυξης µε σκοπό την ενίσχυση της δηµιουργίας θέσεων εργασίας και της κοινωνικής συνοχής»44. Πάντως για να µην υπάρξουν παρερµηνείες οι Αρχηγοί Κρατών και Κυβερνήσεων της Ευρωζώνης επισήµαναν την αναγκαιότητα εξασφάλισης της δηµοσιονοµικής διατηρησιµότητας στην Ευρωζώνη, την ενίσχυση της επιτήρησης των οικονοµικών και δηµοσιονοµικών κινδύνων καθώς και των µέσων πρόληψής τους «συµπεριλαµβανοµένης της διαδικασίας υπερβολικού ελλείµµατος»45.
Ό.π. σηµ. 14, σ.1331. Ό.π.
44
130
45
3.2. Η απόφαση των κρατών µελών της Ευρωζώνης για τη «διάσωση» της Ελλάδας Στις 11 Απριλίου 2010 τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης46 αποφάσισαν τους όρους οικονοµικής στήριξης της Ελλάδας που θα έπρεπε να γίνει κατά τα 2/3 µέσω συντονισµένων διµερών δανείων που θα χορηγούσαν οι χώρες της Ευρωζώνης και κατά το 1/3 από το ∆ΝΤ. Με τον τρόπο αυτό εξειδίκευσαν την απόφαση των ηγετών της Ευρωζώνης που εκδόθηκε στις 25.3.2010 για τη δηµιουργία του Μ∆Σ που αναλύσαµε παραπάνω. Όπως προκύπτει από τη σχετική απόφαση, η στήριξη της Ελλάδας έγινε προκειµένου τα κράτη της Ευρωζώνης «να διαφυλάξουν τη χρηµατοοικονοµική σταθερότητα στην Ευρωζώνη, ως σύνολο»47. Για το λόγο αυτό αποφάσισαν «να παράσχουν χρηµατοδότηση µέσω διµερών δανείων µε κεντρική οργάνωση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως µέρος ενός πακέτου, που περιλαµβάνει τη χρηµατοδότηση του ∆ιεθνούς Νοµισµατικού Ταµείου»48. Αυτό άλλωστε οµολογήθηκε εκ των υστέρων µε τον πιο κατηγορηµατικό τρόπο από τον πρόεδρο της ευρωοµάδας Ζαν Κλοντ Γιούνκερ που µε αφορµή την άρνηση της Σλοβακίας να στηρίξει την Ελλάδα, επισήµανε ότι εάν δεν είχε αποφασιστεί η στήριξη της Ελλάδας αυτό «θα είχε οδηγήσει σε µεγάλες ανακατατάξεις για το ευρώ» προσθέτοντας µε νόηµα «πως πάντα ετίθετο το θέµα σταθερότητας του ευρώ και ποτέ της Ελλάδας»49.
Ό.π. σηµ. 15, σ. 1332-1334. Ό.π. σ. 1332. 48 Ό.π. 49 Πρβλ. «Η Καθηµερινή» 17.8.2010, σ. 23.
46 47
3.2.1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
131
Το σύνολο των διµερών δανείων θα έπρεπε να καλυφθεί µε βάση την αναλογία συµµετοχής κάθε χώρας στο κεφάλαιο της ΕΚΤ. Η συµµετοχή των κρατών της Ευρωζώνης στο Μ∆Σ είναι εθελοντική και τελεί υπό την προϋπόθεση ότι οι κυβερνήσεις των εν λόγω χωρών θα προβούν στις αναγκαίες ενέργειες σε εθνικό επίπεδο προκειµένου να τους επιτραπεί η χορήγηση των διµερών δανείων. Εποµένως, επρόκειτο για απόφαση που θα ίσχυε υπό τον όρο κύρωσής της από τα κράτη της Ευρωζώνης σύµφωνα µε τους οικείους συνταγµατικούς τους κανόνες. Έτσι η Σλοβακία αποφάσισε τελικά να µην συµµετάσχει στο πακέτο στήριξης της Ελλάδας52. Τα διµερή δάνεια αποφασίστηκε
Απαραίτητη προϋπόθεση για τη χορήγηση των δανείων της Ευρωζώνης και του ∆ΝΤ ήταν η διαµόρφωση µέσω τετραµερούς διαπραγµάτευσης Ελλάδας, ∆ΝΤ, Επιτροπής και ΕΚΤ ενός κοινού προγράµµατος εξυγίανσης της ελληνικής οικονοµίας. Προκειµένου ο Μ∆Σ να είναι συµβατός µε το άρθρο 125 ΣΛΕΕ κρίθηκε ότι θα µπορούσε να ενεργοποιηθεί µόνο ως έσχατη λύση50, µετά από αδυναµία του ενδιαφεροµένου κράτους της Ευρωζώνης να δανειοδοτηθεί από τις αγορές. Αυτό προϋπέθετε αίτηση του κράτους αυτού, θετική εισήγηση της Επιτροπής και της ΕΚΤ και οµόφωνη απόφαση των κρατών µελών της Ευρωζώνης51. 3.2.2. ∆ιµερή οργανωµένα δάνεια
132
Ultima ratio. Πρβλ. «Le Monde», 12.4.2010. 52 Πρβλ. «Η Ναυτεµπορική» 16.8.2010, σ. 27.
50 51
να είναι έντοκα, χωρίς καµία επιδότηση του επιτοκίου. Στο πλαίσιο αυτό το επιτόκιο αποφασίστηκε να καθοριστεί µε µη ευνοϊκούς όρους και να κινηθεί περί το 5% για δάνεια τριετούς διάρκειας και να είναι ως εκ τούτου αρκετά υψηλότερο από το επιτόκιο δανεισµού του ∆ΝΤ. Ο εν λόγω καθορισµός των µη προνοµιακών επιτοκίων έγινε προκειµένου δήθεν η Ελλάδα «να έχει κίνητρα να επιστρέψει στη χρηµατοδότηση των αγορών». Έτσι αποφασίστηκε δάνεια µε κυµαινόµενο επιτόκιο να βασιστούν στο 3-µηνο Euribor και δάνεια µε σταθερό επιτόκιο να βασιστούν στα επιτόκια που αναλογούν στα επιτόκια του Euribor swap για τις αντίστοιχες διάρκειες. Στα εν λόγω επιτόκια αποφασίστηκε να προστεθεί επιπλέον επιτόκιο 3% για δάνεια τριετούς διάρκειας ή επιτόκιο 4% για δάνεια άνω των τριών ετών. Επίσης αποφασίστηκε να προστεθεί και 0,5% ως εφάπαξ ποσό αµοιβής για υπηρεσίες και κάλυψη λειτουργικών δαπανών των δανειστών µας!!! Το ποσό αυτό στο σύνολο των 80 δισ. ευρώ ανέρχεται στο όχι ευκαταφρόνητο ποσό των 400 εκατοµµυρίων ευρώ!!! Έτσι όπως αναφέρει επί λέξει και η απόφαση των κρατών µελών της Ευρωζώνης «για παράδειγµα την 9η Απριλίου, για ένα τριετές δάνειο σταθερού επιτοκίου χορηγούµενου στην Ελλάδα, το επιτόκιο θα ανερχόταν στο 5% περίπου»53. Αυτό σηµαίνει ότι εάν το δάνειο υπερβαίνει την τριετή διάρκεια το επιτόκιο διαµορφώνεται σύµφωνα µε τα παραπάνω στο 6% περίπου, δηλαδή µόλις 0,2%-0,3% µεγαλύτερο από τα τοκο3.2.3. Τοκογλυφικό επιτόκιο
53
Ό.π. σηµ. 15, σ. 1334.
133
γλυφικό επιτόκιο που αναγκάστηκε να πληρώσει η χώρα µας όταν βγήκε και δανείστηκε από τις αγορές 8 δισ. ευρώ κατά την έκδοση πενταετούς κοινοπρακτικού οµολόγου54 στις 25.1.2010!!! Εποµένως πρόκειται για καθαρά τοκογλυφικό µηχανισµό χορήγησης δανείων, ο οποίος µάλιστα δεν διαθέτει καν τη νοµική υποχρέωση χορήγησης όλου του πακέτου των 80 δισ. ευρώ. Έτσι µε τη σύναψη της Σ∆∆ και την κύρωση του Μνηµονίου η χώρα απώλεσε σηµαντικό µέρος της εθνικής της κυριαρχίας προκειµένου να λάβει, εάν λάβει, ποσό 80 δισ. ευρώ µε τοκογλυφικό επιτόκιο που δεν απέχει ιδιαίτερα από το µέσο επιτόκιο δανεισµού της κατά το πρώτο τρίµηνο του 2010 που είχε διαµορφωθεί στο 6,2%. Πολύ δε περισσότερο που όπως αναλύσαµε παραπάνω η Ελλάδα θα µπορούσε ήδη µέχρι 31 Μαρτίου 2010, να έχει δανειστεί άνετα από τις διεθνείς αγορές τουλάχιστον ποσό 53,4 δισ. ευρώ µε µέσο επιτόκιο περί το 6,2% χωρίς να έχει παραιτηθεί από την άσκηση της εθνικής της κυριαρχίας σε σηµαντικούς τοµείς και χωρίς να έχει µετατραπεί σε οικονοµικό προτεκτοράτο του ∆ΝΤ και της Ευρωζώνης υπό τον έλεγχο της τρόικας. 3.3. Η νοµική φύση των αποφάσεων για τη συγκρότηση του µηχανισµού «στήριξης»
Η διερεύνηση της νοµικής φύσης των δύο παραπάνω αποφάσεων µε τις οποίες συστάθηκε, συγκροτήθηκε και ενεργοποιήθηκε για την περίπτωση της Ελλάδας ο Μ∆Σ παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Οι εν λόγω αποφάσεις κατά τη γνώµη µας συνιστούν θεσµική εξέλιξη µιας συγκεκριµένης πρακτικής που ακολουθούσαν τα
Πρβλ. «Τα Νέα» 26.1.2010.
134
54
κράτη µέλη της Κοινότητας στο παρελθόν εκδίδοντας «Πράξεις των Μονίµων Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών µελών στο πλαίσιο του Συµβουλίου»55. Ορισµένες από τις εν λόγω Πράξεις προβλεπόταν από τις Συνθήκες56, οι περισσότερες όµως δεν είχαν έρεισµα στο κοινοτικό δίκαιο σύµφωνα µε την αρχή της δοτής αρµοδιότητας57, πλην όµως συνέβαλαν σηµαντικά στην εξέλιξη και λειτουργία της ΕΟΚ και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στη συνέχεια.
55 Πρβλ. Π. ∆. ∆αγτόγλου, Ευρωπαϊκό Κοινοτικό ∆ίκαιο, Εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα 1979, σ. 105-106 και 113-116, J. Boulouis-R.M. Chevallier, Οι σηµαντικότερες αποφάσεις του δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 1980, σ. 69-70, G. Bebr, Acts of Representatives of the Governments of the Member States, 1966 Sociaal-economische Watgeving, σ. 529-545, H. G. Schermers, Judicial Protection in the European Communities, Kluwer-Deventer, 1979, σ. 126128, H. Rasmussen, A New Generation of Community Law? 1978, 15 Common Market Law Review, σ. 249, T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Claredon Law Series, Oxford, 1981, σ. 7880, P. J. G. Kapteyn - P. Verloren Van Themaat, Introduction to the Law of the European Communities, Kluwer Law and Taxation Publishers, Denver-Boston 1989, σ. 204-208, J. L. Victor, Les décisions des représentants des gouvernements des Etats members στο Droit des Communautés européennes, Maison Ferdinand Lancier, Brussels, 1969, σ. 427-435, P. Pescatore, L’ ordre juridique des Communautés européennes, Liège 1973, σ. 141, G. Issac, Droit communautaire général, Editions Masson, Paris, 1993, σ. 137-139. 56 Όπως ήταν παλαιότερα ο διορισµός των µελών της Επιτροπής κατά το άρθρο 11 της Συνθήκης Συγχωνεύσεως κλπ., επ΄ αυτού πρβλ. ειδικότερα P. J .G. Kapteyn - P. Verloren Van Themaat, ό.π. σ. 205. 57 Issac, ό.π. σηµ. 55, σ. 137, αλλά και H. G. Schermers, ό.π. σηµ. 55, σ. 126.
135
Οι εν λόγω πράξεις κατά την κρατούσα γνώµη δεν συνιστούσαν κοινοτικό δίκαιο αν και συνέβαλαν σηµαντικά στην επίτευξη των στόχων της Κοινότητας. Προκειµένου όµως να τεθούν σε ισχύ θα έπρεπε να κυρωθούν και να επικυρωθούν από τα κράτη µέλη της Κοινότητας. Οι αποφάσεις λαµβάνονταν στο πλαίσιο του Συµβουλίου επ΄ ευκαιρία των συναντήσεών του και υπό την ιδιότητα των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών µελών και όχι των µελών του Συµβουλίου. Οι εν λόγω αποφάσεις συνιστούσαν πράξεις της «συλλογικότητας των κρατών-µελών»58, τα οποία αξιοποιώντας το οργανωτικό πλαίσιο του Συµβουλίου ως διακρατική διάσκεψη59 ή άλλως ως µια διπλωµατική διάσκεψη60 λάµβαναν αποφάσεις οι οποίες συνιστούσαν άσκηση της ικανότητας διεθνούς δικαίου των κρατών µελών της Κοινότητας, υπαγόµενες σε κύρωση κατά το συνταγµατικό δίκαιο των εν λόγω κρατών61. Είναι δηλαδή ιδιότυπες διεθνείς συµβάσεις62. Η µορφή είναι αυτή µιας διεθνούς σύµβασης που έχει συναφθεί από αρµόδιους εκπροσώπους ανεξαρτήτων κρατών63. Εποµένως η ∆ήλωση της 25ης Μαρτίου 2010 των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Ζώνης του Ευρώ συνιστά Πράξη των αντιπροσώπων των κρατών µελών της Ευρωζώνης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, ενώ η ∆ήλωση της 11ης Απρι-
58 J. Boulouis- R. M. Chevallier, ό.π. σηµ. 55, σ. 69, Issac, ό.π. σηµ. 55, σ. 137. 59 ∆ α λ τ ό γ λ ο υ, ό.π. σηµ. 55, σ. 113. 60 Issac, ό.π. σηµ. 55, σ. 137. 61 ∆ α λ τ ό γ λ ο υ, ό.π. σηµ. 55, σ. 114. 62 ∆αγτόγλου, ό.π. σ. 113-114. Κατά τον Issac, ό.π. σηµ. 55, σ. 138 χαρακτηρίζονται ως «actes conventionnels interétatiques». 63 H. G. Schermers, ό.π. σηµ. 55, σ. 126.
136
λίου 2010 από τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης συνιστά Πράξη των αντιπροσώπων των κρατών µελών της Ευρωζώνης στο πλαίσιο της Ευρωοµάδας. Θα µπορούσε δε κανείς να επιχειρήσει βάσιµα µια ιδιαίτερα ευρεία ερµηνεία και να χαρακτηρίσει τα εν λόγω θεσµικά υβρίδια ως µερικό διεθνές οικονοµικό δίκαιο64 που αφορά αποκλειστικά και µόνο στις σχέσεις των κρατών µελών της Ευρωζώνης. Το εν λόγω µερικό διεθνές οικονοµικό δίκαιο δεν µπορεί να χαρακτηριστεί ως δίκαιο της ΕΕ, ενώ προσεγγίζει περισσότερο προς το διεθνές οικονοµικό δίκαιο. Εποµένως στο πλαίσιο του εν λόγω µερικού διεθνούς οικονοµικού δικαίου ισχύουν οι γενικά παραδεδεγµένοι κανόνες και αρχές του διεθνούς οικονοµικού δικαίου και του διεθνούς δικαίου γενικότερα. Ταυτόχρονα οι σχέσεις του µε το εσωτερικό δίκαιο διέπονται από την αρχή της πρωταρχίας65 και όχι από την αρχή της υπεροχής όπως αυτή ισχύει στο πλαίσιο του δικαίου της ΕΕ. Επίσης διακρίνεται για τον διακυβερνητικό του χαρακτήρα και δεν έχει καµία σχέση µε την αρχή της υπερεθνικότητας που ισχύει στο πλαίσιο της ΕΕ. Οµοίως δεν έχει στην προκειµένη περίπτωση εφαρµογή ούτε η αρχή της άµεσης εφαρµογής. Προκειµένου να τεθεί σε εφαρµογή το εν λόγω µερικό διεθνές οικονοµικό δίκαιο, θα πρέπει να κυρωθεί και να επικυρωθεί από τα συµβαλλόµενα κράτη µέλη της Ευρωζώνης σύµφωνα µε τους αντίστοιχους συ-
64 Για το µερικό διεθνές δίκαιο ως ενωτικό δίκαιο του παλαιού δεύτερου και τρίτου πυλώνα της πάλαι ποτέ ΕΕ πρβλ. Ν. Σκανδάµης, Ευρωπαϊκό ∆ίκαιο, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κοµοτηνή 1997, σ. 509 εποµ. Στην παρούσα ανάλυση αξιοποιούνται βασικά συµπεράσµατα της εν λόγω προσέγγισης Σκανδάµη υπό το πρίσµα της λειτουργίας της ΟΝΕ και των αλλαγών που έχουν επέλθει µε τη Συνθήκη της Λισσαβόνας. 65 Πρβλ. Ν. Σκανδάµης, ό.π. σ. 511.
137
νταγµατικούς τους κανόνες. Εποµένως, οι εν λόγω Πράξεις της 25ης Μαρτίου 2010 και της 11ης Απριλίου 2010 συνιστούν κατά τα άνω διεθνείς συµβάσεις συναφθείσες µεταξύ Ελλάδας και των υπολοίπων κρατών της Ευρωζώνης, µε σκοπό τη δηµιουργία και ενεργοποίηση του Μ∆Σ και µε την κύρωση και επικύρωσή τους από τα συµβληθέντα ως άνω κράτη απέκτησαν νοµική ισχύ και δεσµεύουν τα κράτη αυτά66. Με τον τρόπο αυτό ιδρύθηκε και απέκτησε νοµική ισχύ το νέο θεσµικό υβρίδιο, δηλαδή ο Μ∆Σ. Στο πλαίσιο αυτό η χώρα µας προχώρησε στην κύρωση των παραπάνω ∆ηλώσεων και του συναφούς Μνηµονίου Συνεννόησης µε το ν. 3845/ 201067. Αφού λοιπόν οι ως άνω ∆ηλώσεις της 25ης Μαρτίου 2010 και της 11ης Απριλίου 2010 συνιστούν διεθνείς συµβάσεις οι οποίες έχουν συναφθεί µεταξύ Ελλάδας και των υπολοίπων κρατών της Ευρωζώνης και δεδοµένου ότι µε τις εν λόγω διεθνείς συµβάσεις µεταβιβάζονται πρόσθετες αρµοδιότητες στην Επιτροπή και στην
66 Πρβλ. ειδικότερα και τον σχετικό γαλλικό κυρωτικό νόµο αλλά και τον γερµανικό κυρωτικό νόµο του Μ∆Σ. Contra Κ. Χρυσόγονος, ό.π. σηµ. 25, σ. 1354 µε εντελώς διαφορετική επιχειρηµατολογία από τη σκοπιά κυρίως του κλασικού διεθνούς δικαίου και του συνταγµατικού δικαίου. 67 Σε σχέση µε τα νοµικά ζητήµατα που ανέκυψαν από τον διεθνή οικονοµικό έλεγχο στον οποίο τέθηκε η χώρα µας µε το άρθρο 2 της Προκαταρκτικής Πράξεως περί ειρήνης µεταξύ Ελλάδας και Τουρκίας της συναφθείσης µε συγκατάθεση της ελληνικής κυβέρνησης το Σεπτέµβριο του 1897 µεταξύ Αγγλίας, Αυστροουγγαρίας, Γαλλίας, Γερµανίας, Ιταλίας και Ρωσίας, αφενός και αφετέρου της Οθωµανικής Αυτοκρατορίας, σε συνδυασµό µε το νόµο ΒΦΙΘ΄ «περί ∆ιεθνούς Ελέγχου» της 26ης Φεβρουαρίου 1898 εις εκτέλεσιν της άνω διατάξεως της Προκαταρκτικής Πράξεως πρβλ. σχετική γνωµοδότηση των καθηγητών Ι. Σπυρόπουλου, Γ. Μαριδάκη και Αλ. Σβώλου, Η Ελλάς και ο ∆ιεθνής Οικονοµικός Έλεγ-
138
ΕΚΤ, οι οποίες δεν προβλέπονται είτε από την Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (στο εξής: ΣΕΕ) είτε από τη ΣΛΕΕ, οι εν λόγω διεθνείς συµβάσεις όφειλαν να κυρωθούν σύµφωνα µε τους όρους του άρθρου 28 § 2 του Συντάγµατος, ήτοι µε αυξηµένη πλειοψηφία των 3/5 της Βουλής. Μάλιστα, όπως επισηµαίνεται στη Σ∆∆, ορισµένοι από τους δανειστές πρέπει να ολοκληρώσουν συγκεκριµένες εθνικές διαδικασίες που περιλαµβάνουν ανάλογα µε την περίπτωση την κοινοβουλευτική έγκριση πριν να είναι σε θέση να δεσµευθούν για να συµµετάσχουν στη χρηµατοδότηση των δανείων στο πλαίσιο της εν λόγω δανειακής σύµβασης68. Περαιτέρω προβλέπεται ότι αν Συνταγµατικό ∆ικαστήριο ∆ανειστή ή καθ΄ ύλην αρµόδιο δικαστήριο για κάθε τέτοιο δανειστή κρίνει µε οριστική απόφαση ότι αυτή η σύµβαση ή ένα δάνειο παραβιάζει το Σύνταγµα του ∆ανειστή
χος, Θέµις, 27, σ. 27-31. Σύµφωνα µε την εν λόγω γνωµοδότηση ο νόµος ΒΦΙΘ΄, (όπως άλλωστε και ο ν. 3845/2010), «αποτελεί µεν ελληνικό νοµοθέτηµα, το περιεχόµενον όµως αυτού αποτελεί συγχρόνως σύµβασιν µεταξύ της Ελλάδος και των µεσολαβησασών ∆υνάµεων, η οποία δεν δύναται να τροποποιηθεί µονοµερώς υπό του Ελληνικού Κράτους (όρα άρθρ. 38 εδ. 1 του νόµου)». Σηµειωτέον ότι και το Μνηµόνιο δεν δύναται να τροποποιηθεί χωρίς τη συναίνεση της τρόικας. Περαιτέρω σε σχέση µε τις εξουσίες της ∆ιεθνούς Οικονοµικής Επιτροπής, της αντίστοιχης δηλαδή «τρόικας» της εποχής εκείνης, η γνωµοδότηση επισήµανε ότι «τας ανατεθειµένας αυτή εξουσίας, αι οποίαι φυσικώς ανήκουν εις το Ελληνικόν Κράτος και δι’ αυτοπεριορισµού τούτου ανετέθησαν εις αυτήν, οφείλει να ασκη µόνον συµφώνως προς τους διέποντας την ενέργειαν αυτής κανόνας µη δυναµένη να παρεκτείνη ή να υπερβη την αρµοδιότητά της ή να ασκήσει αυτήν µετά διακριτικής ευχερείας, εφ΄ όσον τοιαύτη ευχέρεια δεν ανεγνωρίσθη εις αυτήν», πρβλ. Θέµις, ό.π. σ. 31. 68 Πρβλ. § 13 προοιµίου Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 14.
139
και αυτή η παραβίαση δεν µπορεί να αποκατασταθεί, τότε µόνο η δέσµευση κάθε δανειστή ακυρώνεται αµέσως και αµετάκλητα, αλλά αυτό δεν εγείρει αξίωση για την επίσπευση (πρόωρη εξόφληση) των υφισταµένων δανείων69. Προς εφαρµογή του Μ∆Σ οι διάφορες άλλες συναφείς αποφάσεις λήφθηκαν επίσης είτε από τους «εκπροσώπους των κρατών της Ευρωζώνης»70 είτε από «τους εκπροσώπους των κρατών της ΕΕ»71.
Μέρος ∆εύτερο: Περιεχόµενο της δανειακής σύµβασης υπό το πρίσµα του δικαίου της ΕΕ 1. Η ρήτρα σκοπού της δανειακής σύµβασης
Σύµφωνα µε τη σχετική ρήτρα σκοπού που περιλαµβάνεται στο προοίµιο της Σ∆∆ το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο µέρος αυτής72 η «παρεχόµενη προς την Ελλάδα στήριξη συναρτάται µε τη συµµόρφωση της Ελλάδας σε µέτρα που συνάδουν τόσο µε τις σχετικές αποφάσεις του Συµβουλίου δυνάµει των άρθρων 126 (9) και 136 της Συνθήκης της Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), όσο και µε τα µέτρα που προβλέπονται από το Μνηµόνιο Συνεννόησης»73. Μάλιστα, σύµφωνα µε το Μνηµόνιο η άντληση χρηµατοδό-
Άρθρο 6 § 6 Σ∆∆, ό.π. σ. 26. «Representatives of the Member States…» στο αγγλικό κείµενο της Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16. 71 «Representatives of the Member States…» στο αγγλικό κείµενο της Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16. 72 Βλ. άρθρο 12 § 2 Σ∆∆, ό.π. σ. 31. 73 Για το κείµενο του Μνηµονίου Συνεννόησης που προσαρτάται στη Σ∆∆ πρβλ. ό.π. σηµ.16, σ. 73-126.
69 70
140
τησης από τα διµερή δάνεια και το ∆ΝΤ θα γίνεται σε αναλογία 8 προς 3 για κάθε έµβασµα που µετράται µε τη συναλλαγµατική ισοτιµία του προγράµµατος. Επιπλέον, οι τριµηνιαίες εκταµιεύσεις της δανειακής χρηµατοδότησης από τα κράτη της Ευρωζώνης θα βασίζονται σε τριµηνιαίους απολογισµούς από τους οποίους θα προκύπτει η συµµόρφωση της Ελλάδας µε τις προϋποθέσεις χρηµατοδότησης που έχουν τεθεί από τους δανειστές µέλη της Ευρωζώνης. Κι αυτό θα γίνεται καθ’ όλη την τριετή διάρκεια της συµφωνίας. Ο δανειολήπτης υποχρεούται να χρησιµοποιεί όλα τα ποσά που δανείζεται σύµφωνα µε τη Σ∆∆ τηρώντας τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από το Μνηµόνιο Συνεννόησης74. Περαιτέρω, η διαθεσιµότητα του πρώτου δανείου εξαρτήθηκε από την υπογραφή του Μνηµονίου και την έναρξη της Σ∆∆75. Στη συνέχεια η διαθεσιµότητα των υπολοίπων δανείων που έπονται του πρώτου δανείου εξαρτάται από τη θετική απόφαση των κρατών µελών της Ευρωζώνης, µετά από διαβούλευση µε την ΕΚΤ, µε βάση τα πορίσµατα της επαλήθευσης της Επιτροπής ότι η εφαρµογή της οικονοµικής πολιτικής του δανειολήπτη συµφωνεί µε το πρόγραµµα προσαρµογής και τους άλλους όρους που προβλέπονται στην απόφαση του Ecofin και του Μνηµονίου76. Ταυτόχρονα οι δανειστές µπορούν µε γραπτή ειδοποίηση προς τον δανειολήπτη να ακυρώσουν τη Σ∆∆ και να απαιτήσουν το ανεξόφλητο κεφάλαιο των δανείων ως άµεσα απαιτητό και πληρωτέο, µαζί µε τους δεδουλευµένους τόκους, σε περίπτωση που ο δανειολήπτης αθετήσει τους όρους του Μνηµονίου77.
Άρθρο 1(3) Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 15. Πρβλ. § 7 Προοιµίου Σ∆∆. 76 Πρβλ. § 8 Προοιµίου Σ∆∆ αλλά και άρθρο 4 § 1 Συµφωνίας των Πιστωτών, ό.π. σηµ. 16, σ. 53. 77 Άρθρο 8 § β Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 28.
74 75
141
Όπως προαναφέραµε βασική προϋπόθεση για την εκταµίευση των δανείων αποτελεί η συµµόρφωση της Ελλάδας, µεταξύ άλλων, µε τα µέτρα που καθορίζονται µε απόφαση του Συµβουλίου δυνάµει των άρθρων 126(9) και 136 ΣΛΕΕ και αφορούν στο συντονισµό και την επιτήρηση της δηµοσιονοµικής πειθαρχίας της Ελλάδας και στον καθορισµό κατευθυντήριων γραµµών της οικονοµικής πολιτικής για τη χώρα µας78. Το Συµβούλιο στις 8 Ιουνίου 2010 εξέδωσε δυνάµει των άρθρων 126 § 9 και 136 ΣΛΕΕ την Απόφαση του 2010/320/ΕΕ79, µε την οποία ειδοποιήθηκε η Ελλάδα να λάβει µέτρα µείωσης του ελλείµµατος που κρίνονται αναγκαία για την αντιµετώπιση του υπερβολικού ελλείµµατος. Στην εν λόγω απόφαση επί της ουσίας ενσωµατώνεται το περιεχόµενο του Μνηµονίου Συνεννόησης, το οποίο καθορίζει αναλυτικά τα µέτρα εισοδηµατικής, φορολογικής, κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής για το ασφαλιστικό που πρέπει να λάβει η Ελλάδα για να επιτύχει µείωση του ελλείµµατος. Ειδικότερα το άρθρο 1 της εν λόγω Απόφασης του Συµβουλίου καθορίζει σε τρεις παραγράφους: α) το χρόνο τερµατισµού του υπερβολικού ελλείµµατος που προσδιορίζεται το 2014, β) την πορεία προσαρµογής της Ελλάδας για τη διόρθωση του ελλείµµατος µέχρι το 2014 καθορίζοντας αφενός µεν αριθµητικούς στόχους για το έλλειµµα της γενικής κυβέρνησης και αφ΄ ετέρου σχετικούς
2. Το µη σύννοµο της Απόφασης 2010/320/ΕΕ του Συµβουλίου
142
Πρβλ. § 6 Προοιµίου της Σ∆∆, ό.π. σ. 13 και § 5 Προοιµίου της Συµφωνίας µεταξύ των Πιστωτών, ό.π. σηµ. 16, σ. 49. 79 ΕΕ L 145, 11.6.2010, σ. 6-11.
78
ποσοτικούς στόχους για το έλλειµµα της γενικής κυβέρνησης σε σχέση µε το ΑΕΠ και γ) την πορεία προσαρµογής για τον δείκτη του χρέους προς το ΑΕΠ, προσδιορίζοντας ταυτόχρονα και σε απόλυτους αριθµούς την µέγιστη ετήσια µεταβολή του ενοποιηµένου ακαθάριστου χρέους της γενικής κυβέρνησης. Στο άρθρο 2 της εν λόγω Απόφασης καθορίζονται αναλυτικά οι νόµοι που όφειλε να θεσπίσει το ελληνικό κοινοβούλιο και το γενικό περιεχόµενο τους. Ειδικότερα το άρθρο 2 § 1 της εν λόγω Απόφασης µεταξύ άλλων επιβάλλει: α) τη µείωση των δώρων Πάσχα, Χριστουγέννων και των επιδοµάτων αδείας που καταβάλλονται στους δηµοσίους υπαλλήλους και στους συνταξιούχους του δηµοσίου µε στόχο την εξοικονόµηση 1500 και 1900 εκατ. ευρώ αντίστοιχα για ένα πλήρες έτος, β) την κατάργηση του επιδόµατος αλληλεγγύης, γ) τη µείωση των υψηλότερων συντάξεων, δ) την έκδοση νόµου για την ίδρυση επιχειρήσεων κλπ. Επίσης επιβάλλει τη µεταρρύθµιση του συνταξιοδοτικού συστήµατος της χώρας80 καθορίζοντας µάλιστα και τα αντίστοιχα όρια ηλικίας συνταξιοδότησης (!!!), ρυθµίζει το γενικό περίγραµµα του φορολογικού συστήµατος και των αυξήσεων στους έµµεσους και άµεσους φόρους81, επιτάσσει τη µεταρρύθµιση της νοµοθεσίας για τις αποδοχές στο δηµόσιο τοµέα82, καθορίζει τη θέσπιση µέτρων για τη µεταρρύθµιση του συστήµατος διαπραγµάτευσης των µισθών στον ιδιωτικό τοµέα83, επιβάλλει τη θέσπιση νοµοθεσίας για τους κατώτατους µισθούς κάτω από τον κατώτατο µισθό (subminima)84 κλπ.
Ό.π. (άρθρο 2 § 2β). Ό.π. (άρθρο 2 § 2α). 82 Ό.π. (άρθρο 2 § 2δ). 83 Ό.π. (άρθρο 2 § 3γ). 84 Ό.π. (άρθρο 2 § 3δ).
80 81
143
Η υιοθέτηση από το Συµβούλιο των ως άνω ρυθµίσεων του άρθρου 2 της Απόφασης 2010/ 320/ΕΕ αντίκειται στην αρχή της δοτής αρµοδιότητας, όπως αυτή καθορίζεται στα άρθρα 4 § 1 και 5 της ΣΕΕ σε συνδυασµό µε τα άρθρα 2-6 της ΣΛΕΕ, αφού η άσκηση της εισοδηµατικής, κοινωνικής, φορολογικής πολιτικής αλλά και της πολιτικής για το ασφαλιστικό (στις οποίες αναφέρεται κυρίως το Μνηµόνιο) ανήκει στην αποκλειστική αρµοδιότητα των κρατών µελών της ΕΕ. Ειδικότερα µετά την υιοθέτηση της Συνθήκης της Λισσαβόνας που τέθηκε σε ισχύ από 1.12.2009, η αρχή της δοτής αρµοδιότητας85 αποτελεί καθοριστικό στοιχείο για την προστασία των δικαιωµάτων των κρατών µελών. Στο πλαίσιο αυτό το άρθρο 5 ΣΕΕ, καθορίζει ότι η οριοθέτηση των αρµοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της δοτής αρµοδιότητας. Σύµφωνα µε την αρχή της δοτής αρµοδιότητας, η Ένωση ενεργεί µόνον εντός των ορίων των αρµοδιοτήτων που της απονέµουν τα κράτη µέλη µε τις Συνθήκες, δηλαδή της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρµοδιότητα η οποία δεν απονέµεται στην Ένωση µε τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη µέλη. Περαιτέρω η άσκηση των αρµοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Σύµφωνα µε τα άρθρα 2-6 ΣΛΕΕ οι αρµοδιότητες της Ένωσης αποκρυσταλλώνονται σε: 1) Αποκλειστικές. 2) Συντρέχουσες. 3) Υποστηρικτικές, συντονιστικές και συµπληρωµατικές.
144
85 Κ. Στεφάνου - Γ. Κατοπόδης, Οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες µετά την Αναθεώρηση της Λισσαβόνας, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 2008, σ. 19-24.
Αυτή είναι µια ιδιαίτερα σηµαντική εξέλιξη δεδοµένου ότι η αρχή της επικουρικότητας σε ενωσιακό επίπεδο συνιστά ρήτρα καθορισµού ενάσκησης των µη αποκλειστικών αρµοδιοτήτων της Ένωσης. Έτσι ένα σηµαντικό πρόβληµα που αντιµετώπιζε η θεωρία σε σχέση µε τον ακριβή προσδιορισµό του πεδίου εφαρµογής των αποκλειστικών και των συντρεχουσών αρµοδιοτήτων λύθηκε, αφού πλέον η Ένωση διαθέτει εξαντλητικό κατάλογο αποκλειστικών, συντρεχουσών και υποστηρικτικών αρµοδιοτήτων. Σε ορισµένους τοµείς που καθορίζονται στο άρθρο 6 ΣΛΕΕ και υπό τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες, η Ένωση έχει αρµοδιότητα να αναλαµβάνει δράσεις για την υποστήριξη, τον συντονισµό ή τη συµπλήρωση της δράσης των κρατών µελών χωρίς ωστόσο να αντικαθιστά την αρµοδιότητά τους στον εν λόγω τοµέα. Σύµφωνα µε την § 1 του άρθρου 2 ΣΛΕΕ όταν οι Συνθήκες απονέµουν στην Ένωση αποκλειστική αρµοδιότητα σε συγκεκριµένο τοµέα, µόνο η Ένωση δύναται να νοµοθετεί και να εκδίδει νοµικά δεσµευτικές πράξεις, ενώ τα κράτη µέλη έχουν την εν λόγω δυνατότητα µόνο εάν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από την Ένωση ή µόνο για να εφαρµόσουν τις πράξεις της Ένωσης. Η Ένωση έχει αποκλειστική αρµοδιότητα στους παρακάτω πέντε τοµείς: α) τελωνειακή ένωση, β) θέσπιση των κανόνων ανταγωνισµού που είναι αναγκαίοι για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, γ) νοµισµατική πολιτική για τα κράτη µέλη µε νόµισµα το ευρώ, όπως αυτή καθορίζεται στα άρθρα 127-133 ΣΛΕΕ. δ) διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στο πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής, ε) κοινή εµπορική πολιτική. Όταν όµως οι Συνθήκες απονέµουν στην Ένωση συντρέχουσα αρµοδιότητα µε τα κράτη µέλη σε συγκεκριµένο τοµέα, η
145
Ένωση και τα κράτη µέλη δύνανται να νοµοθετούν και να εκδίδουν νοµικά δεσµευτικές πράξεις στον τοµέα αυτό. Στο πλαίσιο αυτό τα κράτη µέλη ασκούν τις αρµοδιότητές τους κατά το µέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει τη δική της. Τα κράτη µέλη ασκούν εκ νέου τις αρµοδιότητές τους κατά το µέτρο που η Ένωση αποφάσισε να παύσει να ασκεί τη δική της. Η Ένωση έχει συντρέχουσα αρµοδιότητα µε τα κράτη µέλη όταν οι Συνθήκες της απονέµουν αρµοδιότητα µη εµπίπτουσα στους τοµείς των άρθρων 3 και 6 ΣΛΕΕ, δηλαδή στους παραπάνω τοµείς της αποκλειστικής αρµοδιότητας της Ένωσης και στους τοµείς που εµπίπτουν στις υποστηρικτικές, συµπληρωµατικές ή συντονιστικές αρµοδιότητες της Ένωσης. Οι συντρέχουσες αρµοδιότητες της Ένωσης και των κρατών µελών αφορούν τους εξής κύριους τοµείς: α) την εσωτερική αγορά, β) την κοινωνική πολιτική, αλλά µόνο για τις πτυχές που καθορίζονται στη ΣΛΕΕ. γ) την οικονοµική, κοινωνική και εδαφική συνοχή, δ) την γεωργία και την αλιεία, µε την εξαίρεση της διατήρησης των βιολογικών πόρων της θάλασσας, ε) το περιβάλλον, στ) την προστασία των καταναλωτών, ζ) τις µεταφορές, η) τα διευρωπαϊκά δίκτυα, θ) την ενέργεια, ι) τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, ια) τις κοινές προκλήσεις για την ασφάλεια στον τοµέα δράσης της δηµόσιας υγείας, για τις πτυχές που καθορίζονται στην ΣΛΕΕ. Η λήψη αποφάσεων από το Συµβούλιο δυνάµει των άρθρων 126 και 136 ΣΛΕΕ εµπίπτει στο κεφάλαιο της άσκησης οικονοµικής πολιτικής και όχι της άσκησης νοµισµατικής πολιτικής. Ταυτόχρονα η εισοδηµατική πολιτική, η κοινωνική πολιτική,
146
η φορολογική πολιτική και η πολιτική για το ασφαλιστικό σύµφωνα µε την αρχή της δοτής αρµοδιότητας σε συνδυασµό και µε τα άρθρα 2-6 της ΣΛΕΕ που καθορίζουν αναλυτικά τις αποκλειστικές, τις συντρέχουσες και τις υποστηρικτικές αρµοδιότητες ανήκουν στην αποκλειστική αρµοδιότητα των κρατών µελών. Εποµένως το Συµβούλιο θεσπίζοντας αποφάσεις κατ’ άρθρα 126 § 9 και 136 ΣΛΕΕ απευθυνόµενες στην Ελλάδα, δεν µπορεί να θεσµοθετεί µε λεπτοµερή τρόπο την πολιτική που πρέπει να ακολουθηθεί από τη χώρα µας στους παραπάνω τοµείς που ανήκουν στην αποκλειστική αρµοδιότητα της ως κράτος µέλος της ΕΕ86. Μπορεί να λαµβάνει αποφάσεις που καθορίζουν µόνο τους γενικούς µακροοικονοµικούς στόχους που πρέπει να επιτευχθούν από τη χώρα µας εφόσον βρίσκεται υπό επιτήρηση. Εποµένως η ως άνω υπ’ αριθ. 2010/320/ΕΕ Απόφαση του Συµβουλίου όπως και η υπ’ αριθ. 2010/486/ΕΕ µεταγενέστερη σχετική Απόφαση87 του Συµβουλίου που τροποποίησε την ως άνω 2010/320/ΕΕ Απόφαση και στην ουσία ενσωµάτωσε το Νέο Μνηµόνιο είναι άκυρη αφού εκδόθηκε καθ΄ υπέρβαση των εξουσιών που διαθέτει το Συµβούλιο δυνάµει της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ. Προς τούτο δικαιούται η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, κάθε κράτος µέλος της ΕΕ αλλά και όσα νοµικά ή φυσικά πρόσωπα τα αφορά άµεσα και ατοµικά να ζητήσουν αρµοδίως κατ’ άρθρο 263 ΣΛΕΕ τον έλεγχο της νοµιµότητας των εν λόγω Αποφάσεων του Συµβουλίου και τη συνακόλουθη ακύρωσή τους.
86 87
Ε. Μαριάς, Το Νέο Μνηµόνιο ό.π. σηµ. 1 σ. 36-37. ΕΕ L 241, 14.9.2010, σ. 12-14.
147
Το Μνηµόνιο Συνεννόησης υπογράφηκε στις 3 Μαΐου 2010 στις Βρυξέλλες και στην Αθήνα, σε τρία πρωτότυπα, στην αγγλική γλώσσα, αφενός από τον Όλι Ρεν εκ µέρους της Επιτροπής ενεργώντας για λογαριασµό των κρατών µελών της Ευρωζώνης και αφετέρου από τον Υπουργό Οικονοµικών Γ. Παπακωνσταντίνου και τον ∆ιοικητή της Τράπεζας της Ελλάδας για λογαριασµό της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας. Το Μνηµόνιο Συνεννόησης στην ουσία αποτελείται από τρία Μνηµόνια: 1) Το Μνηµόνιο Οικονοµικής και Χρηµατοπιστωτικής Πολιτικής. 2) Το Μνηµόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριµένες Προϋποθέσεις Οικονοµικής Πολιτικής. 3) Το Τεχνικό Μνηµόνιο Συνεννόησης. Ταυτόχρονα τα κείµενα αυτά των τριών Μνηµονίων επισυνάφθηκαν και στη σχετική αίτηση που υπέβαλε η Ελλάδα στις 3 Μαΐου 2010 στο ∆ΝΤ, για χορήγηση δανείου και από τον οργανισµό αυτόν. Εποµένως το Μνηµόνιο Συνεννόησης που υπογράφηκε µεταξύ Ελλάδας και Επιτροπής για λογαριασµό των κρατών µελών της Ευρωζώνης αποτελεί οµοίως, κατά τα άνω, µερικό διεθνές οικονοµικό δίκαιο και δη διεθνή σύµβαση η οποία επιβάλλει συγκεκριµένες υποχρεώσεις και δικαιώµατα στα συµβαλλόµενα µέρη. Για το λόγο αυτό και καθό µέρος αφορά τη σχέση Ελλάδαςκρατών Ευρωζώνης ως δανειστών το Μνηµόνιο Συνεννόησης κυρώθηκε µε το ν. 3845/ 2010, πλην όµως όχι µε τον απαιτούµενο από το άρθρο 28 § 2 του Συντάγµατος αριθµό βουλευτών, δηλαδή 180, αφού µε το Μνηµόνιο χορηγούνται στην Επιτροπή και στην ΕΚΤ τόσο αρµοδιότητες εποπτείας εφαρµογής της ελληνικής νοµοθεσίας όσο και διάφορες άλλες αρµοδιότητες που ανήκουν στην εκτελεστική εξουσία.
148
3. Η νοµική φύση του Μνηµονίου Συνεννόησης
Περαιτέρω ο ίδιος ο νοµοθέτης χαρακτηρίζει τα Μνηµόνια ως διεθνείς συµβάσεις µε το ν. 3845/ 2010, και δη µε την τέταρτη παράγραφο του άρθρου πρώτου µε την οποία παρέχεται στον Υπουργό Οικονοµικών η εξουσιοδότηση «να εκπροσωπεί το Ελληνικό ∆ηµόσιο και να υπογράφει κάθε µνηµόνιο συνεργασίας, συµφωνία ή σύµβαση δανεισµού… Τα µνηµόνια, οι συµφωνίες και οι συµβάσεις εισάγονται στη Βουλή για κύρωση». Εποµένως αν το Μνηµόνιο δεν ήταν διεθνής σύµβαση για ποιο λόγο θα έπρεπε να κυρωθεί από την Ελληνική Βουλή; Περαιτέρω η διεθνής συµβατική µορφή του Μνηµονίου Συνεννόησης επιβεβαιώνεται και από τον Κανονισµό 407/2010 του Συµβουλίου µε τον οποίο ιδρύθηκε κατά τα άνω ο Ευρωπαϊκός Μηχανισµός Χρηµατοοικονοµικής Σταθεροποίησης, που στην ουσία αποτυπώνει σε επίπεδο δικαίου της ΕΕ το θεσµικό κεκτηµένο και την εµπειρία που αποκτήθηκε µε βάση και τη δηµιουργία του διακυβερνητικού Μηχανισµού ∆ηµοσιονοµικής Σταθερότητας. Έτσι στο άρθρο 3 § 5 καθορίζεται ότι «η Επιτροπή και το δικαιούχο κράτος µέλος συνάπτουν µνηµόνιο συµφωνίας88 στο οποίο αναλύονται λεπτοµερώς οι όροι της γενικής οικονοµικής πολιτικής που έχουν τεθεί από το Συµβούλιο». Η λύση της διεθνούς συµβατικής δέσµευσης δικαιούχου κράτους και Επιτροπής προκρίνεται γιατί το Συµβούλιο εν προκειµένω δεν δικαιούται αυτοτελώς, δυνάµει της ΣΕΕ και ΣΛΕΕ, να επιβάλει λεπτοµερές πρόγραµµα οικονοµικής πολιτικής. Απλά δι-
«Shall conclude a Memorandum of Understanding» στο κείµενο του Κανονισµού 407/2010 του Συµβουλίου στα αγγλικά, «concluent un protocol d’ accord» στο κείµενο του Κανονισµού στα γαλλικά, «concludono un memorandum di intesa» στο κείµενο του Κανονισµού στα ιταλικά, «celebrarán un memorándum de acuerdo» στο κείµενο του Κανονισµού στα ισπανικά.
88
149
Στις 3 Ιουνίου 2010 ο Υπουργός Οικονοµικών έφερε για ψήφιση στη Βουλή το Σχέδιο Νόµου (στο εξής: Σ/Ν) «Κύρωση της από 8 Μαΐου 2010 Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης µεταξύ αφενός µεν της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας ως ∆ανειολήπτη και αφετέρου κρατών µελών της ευρωζώνης και του KfW ως δανειστών καθώς και του από 10 Μαΐου ∆ιακανονισµού Χρηµατοδότησης Αµέσου Ετοιµότητας από το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο. Συµµετοχή της Ελλάδας στον Ευρωπαϊκό Μηχανισµό Στήριξης». Το εν λόγω Σ/Ν κατατέθηκε στη Βουλή90 στις 4 Ιουνίου 2010 και ορίστηκε και εισηγητής βουλευτής91. Με το πρώτο άρθρο του εν λόγω σχεδίου νόµου του Υπουργείου Οικονοµικών κυρώνονται: (α) η Σ∆∆ µαζί µε τα επτά (7) Παραρτήµατά της που υπογράφτηκε στις 8 Μαΐου 2010,
Μέρος τρίτο: Αντισυνταγµατική η µη κύρωση της δανειακής σύµβασης από τη Βουλή
καιούται να καθορίζει τους όρους της γενικής οικονοµικής πολιτικής89. Αν τα πράγµατα ήταν διαφορετικά τότε το Συµβούλιο θα αποφάσιζε δυνάµει των άρθρων 126 § 9 και 136 ΣΛΕΕ και το κράτος µέλος θα ήταν υποχρεωµένο να ακολουθήσει το εν λόγω λεπτοµερές πρόγραµµα οικονοµικής πολιτικής, χωρίς να απαιτείται η σύναψη Μνηµονίου µε την Επιτροπή.
Πρβλ. 3 § 3 β Κανονισµού 407/2010 του Συµβουλίου. Πρβλ. «Στη Βουλή η δανειακή σύµβαση µε ∆ΝΤ και Ευρωζώνη» «Το Βήµα» 5.6.2010. 91 Πρβλ. Βουλή των Ελλήνων, Νοµοθετικό Έργο, κατατεθέντα Σ/Ν.
89 90
150
(β) η Συµφωνία µεταξύ των Πιστωτών µε τα πέντε (5) Παραρτήµατά της που υπογράφτηκε στις 8 Μαΐου 2010 και (γ) το Μνηµόνιο Συνεννόησης92 που υπογράφτηκε στις 3 Μαΐου 2010 µεταξύ της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που ενεργεί για λογαριασµό των κρατών µελών της Ευρωζώνης και (δ) Ο ∆ιακανονισµός Χρηµατοδότησης Αµέσου Ετοιµότητας που συµφωνήθηκε κατόπιν της από 3 Μαΐου 2010 επιστολής πρόθεσης του Υπουργού Οικονοµικών και του ∆ιοικητή της Τράπεζας της Ελλάδας για χρηµατοδότηση από το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο (∆ΝΤ) καθώς και της από 9 Μαΐου 2010 απόφασης της εκτελεστικής Επιτροπής του ∆ΝΤ για τη χρηµατοδότηση αµέσου ετοιµότητας για την Ελλάδα που κοινοποιήθηκε µε την από 11 Μαΐου 2010 επιστολή του ∆ΝΤ προς τον Υπουργό Οικονοµικών. Τα παραπάνω κείµενα σύµφωνα µε το άρθρο πρώτο του Σ/Ν φέρονται στη Βουλή για κύρωση στην επίσηµη αγγλική γλώσσα93 και σε µετάφρασή τους στην ελληνική γλώσσα. Το εν λόγω Σ/Ν παρότι η Ελλάδα έχει λάβει ήδη τα δύο πρώτα δάνεια από όλους τους ως άνω δανειστές, εν τούτοις δεν είχε κατά τον χρόνο ολοκλήρωσης της παρούσας µελέτης (τέλος Οκτωβρίου 2010) εισαχθεί για συζήτηση και κύρωση από τη Βουλή!!! αν και τα παραπάνω δάνεια εκτελούνται κανονικά, χορη-
Για το Μνηµόνιο Συνεννόησης βλ. µεταξύ άλλων Κ. Γιαννακόπουλος, Το κράτος δικαίου και η εθνική κυριαρχία µπροστά στο ∆ΝΤ, Εφηµερίδα ∆ιοικητικού ∆ικαίου 1/2010. 2, Γ. Κατρούγκαλος, Memoranda sunt servanda? Εφηµερίδα ∆ιοικητικού ∆ικαίου 2/2010. 151, Ε. Μαριάς, Το Νέο Μνηµόνιο, ό.π. σηµ. 1, σ. 1-37, Κ. Χρυσόγονος, ό.π. σηµ. 25, σ. 1354-1365. 93 Στο πλαίσιο της µελέτης θα παραπέµπουµε και στο αγγλικό κείµενο.
92
151
γούνται οι σχετικές δόσεις των δανείων και υπογράφονται τα διάφορα νοµιµοποιητικά έγγραφα από τις ελληνικές αρχές. Παρά ταύτα ο Υφυπουργός Οικονοµικών κ. Σαχινίδης εξέδωσε στις 5 Αυγούστου 2010 την υπ’ αριθ. 2/53775/0023/Α «Απόφαση έκδοσης πρώτου δανείου του Ελληνικού ∆ηµοσίου στις 18.05. 2010, µε τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης»94 στο προοίµιο της οποίας αναφέρεται και στην µη εισέτι κυρωθείσα υπό εξέταση Σ∆∆. Παρότι η Σ∆∆ έχει εισαχθεί στη Βουλή για κύρωση, εντούτοις προβάλλεται η άποψη ότι αυτό δεν είναι αναγκαίο αφού η υπογραφή της από τον Υπουργό Οικονοµικών έγινε δήθεν µε βάση σχετική εξουσιοδότηση του άρθρου 9 ν. 3847/2010 (ΦΕΚ 67 Α΄ 11-5-2010). Ο ισχυρισµός αυτός είναι αβάσιµος για τους παρακάτω λόγους: Με το ν. 3845/2010 (ΦΕΚ 65 Α’ 6.5.2010) η ελληνική Βουλή µε απλή πλειοψηφία ψήφισε τα «µέτρα για την εφαρµογή του µηχανισµού στήριξης της ελληνικής οικονοµίας από τα κράτη µέλη της Ζώνης του ευρώ και το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο» και χορήγησε στον υπουργό Οικονοµικών εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό ∆ηµόσιο και να υπογράφει κάθε µνηµόνιο συνεργασίας, συµφωνία ή σύµβαση δανεισµού διµερή ή πολυµερή µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη-µέλη της Ευρωζώνης, το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Η εξουσιοδότηση αυτή της Βουλής, όπως προκύπτει από την τέταρτη παράγραφο του άρθρου 1 του ν. 3845/2010, χορηγήθηκε υπό την προϋπόθεση ότι τα «µνηµόνια, οι συµφωνίες και οι συµβάσεις του προηγουµένου εδαφίου θα εισάγονται στη Βουλή για
ΦΕΚ Β΄ αρ. φύλλο 1407/6.9.2010.
152
94
κύρωση». Ο εν λόγω νόµος τέθηκε σε ισχύ όπως προαναφέραµε στις 6.5.2010 και στη συνέχεια στις 8.5.2010 υπογράφηκε η Σ∆∆ Ελλάδας - κρατών Ευρωζώνης και στις 10.5.2010 τέθηκε σε ισχύ η απόφαση του ∆ΝΤ µε την οποία εγκρίθηκε η χορήγηση δανείου στην Ελλάδα. Στις 7 Μαΐου 2010 η κυβέρνηση πέτυχε την τροποποίηση της § 4 του άρθρου πρώτου του ν. 3845/2010 κι έτσι, µε το άρθρο 9 του ν. 3847/ 2010, η υποχρέωση κύρωσης των µνηµονίων, των συµφωνιών και των συµβάσεων τις οποίες εξουσιοδοτήθηκε να υπογράφει ο Υπουργός Οικονοµικών θα έρχονται πλέον στη Βουλή όχι για κύρωση, αλλά για «συζήτηση και ενηµέρωση» και θα «ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους». Ο εν λόγω νόµος τέθηκε σε ισχύ στις 11 Μαΐου 2010 και ως εκ τούτου δεν αφορά τις προγενέστερες δανειακές συµβάσεις και συµφωνίες της Ελλάδας µε τις χώρες της Ευρωζώνης (όπως είναι η Σ∆∆) και το ∆ΝΤ, οι οποίες πρέπει σύµφωνα µε τα παραπάνω να κυρωθούν από τη Βουλή. Άλλωστε ο ίδιος ο Υπουργός Οικονοµικών συνοµολόγησε την υποχρέωση κύρωσης της Σ∆∆ και αυτό αποδεικνύεται τόσο από το ότι κατέθεσε σχετικό Σ/Ν στη Βουλή όσο και από σχετική ανακοίνωση του Υπουργείου Οικονοµικών που εξέδωσε στις 7.5.2010 όπου επισηµαίνεται ότι «όπως, όµως τόνισε σήµερα στη Βουλή ο υπουργός οικονοµικών, όπως είναι πολιτικά αναγκαίο και όπως προέβλεπε η αρχική διατύπωση του ν. 3845/2010, όλες οι δανειακές και άλλες συναφείς συµβάσεις θα υποβληθούν για κύρωση στη Βουλή. Η πρώτη µάλιστα δανειακή σύµβαση θα κατατεθεί για κύρωση στη Βουλή τις προσεχείς ηµέρες». Περαιτέρω η ως άνω διάταξη του άρθρου 9 ν. 3847/2010 έρχεται σε ευθεία αντίθεση µε την § 2 του άρθρου 36 του Συντάγµατος καθώς από το περιεχόµενο των παραπάνω µνηµονίων, συµφωνιών και συµβάσεων αποδεικνύεται ότι πρόκειται για συνθήκες οικονοµικής συνεργασίας µε κράτη και διεθνείς οργανισµούς και µάλιστα µε περιεχόµενο που επιβαρύνουν ατοµικά τους
153
Έλληνες. Στο πλαίσιο αυτό δεν είναι δυνατόν να µην υπάρχει τυπικός νόµος που να τις κυρώνει –και να προβλέπεται αντ΄ αυτού απλή συζήτηση και ενηµέρωση στη Βουλή– ενώ οι πράξεις που θα εκδοθούν στην περίπτωση αυτή σε εκτέλεση των παραπάνω µνηµονίων, συµφωνιών κλπ. θεωρούνται ανίσχυρες και δεν παράγουν έννοµα αποτελέσµατα. Επισηµαίνεται συναφώς ότι το άρθρο 36 § 2 του Συντάγµατος καθορίζει ρητά ότι «οι συνθήκες για εµπόριο, φορολογία, οικονοµική συνεργασία και συµµετοχή σε διεθνείς οργανισµούς ή ενώσεις και όσες άλλες περιέχουν παραχωρήσεις για τις οποίες σύµφωνα µε άλλες διατάξεις του Συντάγµατος, τίποτε δεν µπορεί να οριστεί χωρίς νόµο ή οι οποίες επιβαρύνουν ατοµικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόµο, που τις κυρώνει». Εποµένως η από υπ’ αριθ. 2/53775/0023/Α του Υφυπουργού Οικονοµικών κ. Σαχινίδη σε σχέση µε το πρώτο δάνειο από τις χώρες της Ευρωζώνης είναι ανίσχυρη και δεν παράγει έννοµα αποτελέσµατα. Μάλιστα υποστηρίζεται και η άποψη ότι η Σ∆∆ είναι αντισυνταγµατική και δεν µπορεί καν να κυρωθεί, διότι εµπεριέχει διατάξεις περί παραίτησης της χώρας µας από την «ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας» επιτρέποντας έτσι την κατάσχεση της µέχρι σήµερα ακατάσχετης δηµόσιας περιουσίας συµπεριλαµβανοµένων των πολεµικών εξοπλισµών και των πλουτοπαραγωγικών πηγών της χώρας που είναι αποφασιστικής σηµασίας και όρος για την ίδια την ύπαρξη και υπόσταση του ελληνικού κράτους. Εποµένως καµία ελληνική Βουλή δεν µπορεί να κυρώσει µια σύµβαση µε την οποία στην ουσία καταλύεται η υπόσταση της Ελληνικής Πολιτείας95.
Επιµύθιο: Το δίληµµα
154
95
Κ. Χρυσόγονος, ό.π. σηµ. 25 σ. 359.
Η Σ∆∆ έχει ως εφαρµοστέο δίκαιο το αγγλικό δίκαιο και εµπεριέχει παραίτηση της χώρας µας από την «ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας»96. Έτσι σύµφωνα µε το άρθρο 14 § 5 της Σ∆∆ «ο ∆ανειολήπτης αµετάκλητα και άνευ όρων παραιτείται από κάθε ασυλία που έχει ή πρόκειται να αποκτήσει, όσον αφορά τον ίδιο ή τα περιουσιακά του στοιχεία από νοµικές διαδικασίες σε σχέση µε την παρούσα Σύµβαση, περιλαµβανοµένων, χωρίς περιορισµούς, της ασυλίας όσον αφορά την άσκηση αγωγής, δικαστική απόφαση ή άλλη διαταγή, κατάσχεση, αναστολή εκτέλεσης δικαστικής απόφασης ή προσωρινή διαταγή και όσον αφορά την εκτέλεση και επιβολή κατά των περιουσιακών στοιχείων του στο βαθµό που δεν το απαγορεύει αναγκαστικός νόµος»97.
1. Παραίτηση της χώρας µας από την «ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας»;
Για το ζήτηµα της κυριαρχικής ασυλίας πρβλ. Β. Μαρκεζίνης, Η «κυριαρχική ασυλία» των Κρατών εις το Ιδιωτικόν και ∆ηµόσιον ∆ιεθνές ∆ίκαιον, ∆ίκη, 5 σ. 603-632, Κ. Ευσταθιάδης, ∆ιεθνές ∆ίκαιον, ∆΄, 1969, σ. 27-46, Oppenheim - Lauterpacht, International Law, 1955, I. M. Sinclair, The European Convention of State Immunity, 22 International and Comparative Law Quarterly σ. 254. 97 Πρβλ. Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 33. Το κείµενο στην επίσηµη αγγλική γλώσσα έχει ως εξής: «The Borrower hereby irrevocably and unconditionally waives all immunity to which it is or may become entitled, in respect of itself or its assets from legal proceedings in relation to this Agreement, including, without limitation, immunity from suit, judgment, or other order from attachment, arrest or injunction prior to judgment and from execution and enforcement against its assets to the extent not prohibited by mandatory law».
96
155
Μάλιστα σύµφωνα µε το σηµείο 10 του υποδείγµατος της νοµικής γνωµοδότησης που εµπεριέχεται ως παράρτηµα στη Σ∆∆ «ούτε ο δανειολήπτης ούτε τα περιουσιακά του στοιχεία έχουν ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας ή διαφορετικά λόγω της δικαιοδοσίας, κατάσχεσης-συντηρητικής ή αναγκαστικής- ή αναγκαστικής εκτέλεσης σε σχέση µε οποιαδήποτε ενέργεια ή διαδικασία σχετικά µε τη Σύµβαση»98. Θα πρέπει στο σηµείο αυτό να επισηµανθεί ότι η «ασυλία λόγω εθνικής κυριαρχίας» ή άλλως η «κυριαρχική ασυλία» ή για να χρησιµοποιήσουµε το σχετικό κείµενο της Σ∆∆ στην επίσηµη αγγλική γλώσσα το οποίο αναφέρεται σε «immunity on grounds of sovereignty/immunity from jurisdiction» έχει δύο διαστάσεις. Εκλαµβάνεται ως «ασυλία δικαιοδοσίας» και ως «ασυλία εκτελέσεως». Σε παλαιότερες εποχές ίσχυε η απόλυτη ασυλία των κρατών η οποία όπως επισηµαίνει ο καθηγητής Κώστας Μπέης στο άρθρο του «Η αναγκαστική εκτέλεση εναντίον αλλοδαπού κράτους κατά το ελληνικό δίκαιο»99 στην πορεία περιορίστηκε στην ευθύνη του κράτους από τις λεγόµενες κυριαρχικές πράξεις του. Έτσι διαµορφώθηκε διεθνές έθιµο σύµφωνα µε το οποίο απαγορεύεται η
98 Ό.π. σ. 42. Το κείµενο στην επίσηµη αγγλική γλώσσα έχει ως εξής:«Neither the Borrower nor any of its property are immune on the grounds of sovereignty or otherwise from jurisdiction, attachment– whether before or after judgment– or execution in respect of any action or proceeding relating to the Agreement». 99 Πρβλ. «∆ίκη» Μάιος 2008.
156
αναγκαστική εκτέλεση σε περιουσιακά στοιχεία του κράτους που προορίζονται για δηµόσιους σκοπούς100. Όπως προαναφέραµε σύµφωνα µε το άρθρο 14(1) η Σ∆∆ διέπεται και ερµηνεύεται σύµφωνα µε το αγγλικό δίκαιο. Σε σχέση µε την «κυριαρχική ασυλία» των κρατών ήδη από το 1978 στο Ηνωµένο Βασίλειο (Βρετανία) έχει εκδοθεί η State Immunity Act101. Σύµφωνα µε το άρθρο 1 της εν λόγω νοµοθετικής πράξης ένα κράτος διαθέτει «κυριαρχική ασυλία» στο Ηνωµένο Βασίλειο την οποία τα δικαστήριά του οφείλουν να σεβαστούν ακόµη και σε περίπτωση ερηµοδικίας του ενδιαφερόµενου κράτους. Βεβαίως σε περίπτωση ρητής παραίτησης του ενδιαφερόµενου κράτους από τη «δικαιοδοτική ασυλία» και την «ασυλία εκτελέσεως» αίρεται νόµιµα η ισχύουσα µε βάση την State Immunity Act «κυριαρχική ασυλία»102. Αυτό συνέβη και στην περίπτωση της Ελλάδας. Μάλιστα οι δανειστές για να είναι διασφαλισµένοι πλήρως για το νόµιµο της άρσης της «κυριαρχικής ασυλίας» εκ µέρους της Ελλάδας απαίτησαν να υπάρχει σχετική γνωµοδότηση του νοµικού συµβούλου του Υπουργείου ∆ικαιοσύνης και του νοµικού συµβούλου του
100 Πρβλ. Κ. Χρυσόγονος, ό.π. σηµ. 25, σ. 1358 αλλά και A. Reinisch, European Court Practice Concerning State Immunity from Enforcement Measures, The European Journal of International Law, 17 (2006) σ. 816. 101 UK 17 ILM (1978) σ. 1123. 102 Μ. Ε. Wiesinger, State Immunity from Enforcement Measures, University of Vienna 2006, σ. 4, υποσηµείωση 19. Πρβλ. εν προκειµένω ιδίως άρθρο 13 (3) της State Immunity Act.
157
Υπουργείου Οικονοµικών103. Για το λόγο αυτό στο παράρτηµα 4 της Σ∆∆ υπάρχει υπόδειγµα νοµικής γνωµοδότησης104 το οποίο οφείλουν να υπογράφουν οι ως άνω νοµικοί σύµβουλοι είτε κατά την αίτηση χορήγησης του πρώτου δανείου (άρθρο 3 (4) (α) Σ∆∆)105, είτε και για κάθε άλλη επόµενη αίτηση χορήγησης δανείου (άρθρο 3 (5) (α) Σ∆∆)106. Η σπουδαιότητα της χορήγησης της σχετικής γνωµοδότησης φαίνεται πέραν των άλλων και από το γεγονός ότι η Σ∆∆ τίθεται σε εφαρµογή όχι από της υπογραφής της από τα συµβαλλόµενα µέρη αλλά από τη στιγµή της εν συνεχεία χορήγησης της σχετικής ως άνω γνωµοδότησης (άρθρο 15 (1) (α) Σ∆∆)107. 2.΄H αναχρηµατοδότηση του ελληνικού χρέους µε αξιοποίηση του άρθρου 123 § 2 ΣΛΕΕ;
Όπως έχουµε ήδη αναλύσει108 η χώρα µας οφείλει σε πρώτη φάση να αξιοποιήσει το άρθρο 123 § 2 της ΣΛΕΕ σύµφωνα µε το οποίο η ΕΚΤ και οι λοιπές κεντρικές τράπεζες των χωρών της Ευ-
158
103 Για τους όρους και τις προϋποθέσεις αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του Ελληνικού ∆ηµοσίου µε βάση τον ισχύοντα νόµο 3068/2002, πρβλ. µεταξύ άλλων Σ. Σταµατόπουλος, Το αντικείµενο της αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του Ελληνικού ∆ηµοσίου και των ν.π.δ.δ., ∆ίκη 2003, σ.1107, Γ. Κασιµάτης, Τα συνταγµατικά όρια της αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του ελληνικού δηµοσίου, ∆ίκη 2003, σ. 1075, Κ. Χρυσόγονος, Η νοµοθετική ρύθµιση της αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του ∆ηµοσίου µε το ν. 3068/2002, ∆ίκη 2004, σ. 5. 104 Πρβλ. Σ∆∆, ό.π. σηµ. 16, σ. 41-42. 105 Ό.π. σ. 17. 106 Ό.π. σ. 18. 107 Ό.π. σ. 33. 108 Πρβλ. Περιοδικό «Επίκαιρα» 21.10.2010.
ρωζώνης οφείλουν να επιφυλάσσουν στα πιστωτικά ιδρύµατα που ανήκουν στο δηµόσιο την ίδια µεταχείριση όπως και στα ιδιωτικά πιστωτικά ιδρύµατα, όσον αφορά τη διάθεση αποθεµάτων από τις κεντρικές τράπεζες. Αυτό σηµαίνει ότι µια τράπεζα που ανήκει στο Ελληνικό ∆ηµόσιο θα µπορεί να δανειστεί µε επιτόκιο 1% από την ΕΚΤ όπως ακριβώς συµβαίνει µε τις υπόλοιπες ελληνικές ιδιωτικές τράπεζες. Στο πλαίσιο αυτό η ελληνική κυβέρνηση θα µπορούσε να αξιοποιήσει την εµπειρία της ΚfW, δηλαδή της γερµανικής κρατικής τράπεζας η οποία δανείζει τη χώρα µας στο πλαίσιο της Σ∆∆ Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης. Η ΚfW είναι µια γερµανική κρατική τράπεζα που ιδρύθηκε το 1948 προκειµένου να διευκολύνει τη λειτουργία του Σχεδίου Μάρσαλ στη Γερµανία. Μέτοχοί της είναι κατά 80% η Oµοσπονδιακή Γερµανία και κατά 20% τα γερµανικά κρατίδια. Αντλεί τα κεφάλαια της κυρίως από την αγορά µε χαµηλά επιτόκια, µέσω της έκδοσης οµολόγων τα οποία εγγυάται η Οµοσπονδιακή Γερµανία, ενώ έχει αποκτήσει και το δικαίωµα να δανείζεται από την ΕΚΤ µε επιτόκιο 1%. Σύµφωνα µε τη δανειακή σύµβαση Ελλάδας-κρατών Ευρωζώνης η KfW θα δανείσει συνολικά τη χώρα µας τουλάχιστον µε 22,3 δισ. ευρώ µε επιτόκιο περί το 5%. Έτσι µόνο από τη δανειακή σύµβαση µε την Ελλάδα η KfW θα αποκοµίζει τεράστια κέρδη λόγω ακριβώς της ως άνω διαφοράς επιτοκίου υπέρ της που ανέρχεται τουλάχιστον σε 4%, ενώ σε περίπτωση επιµήκυνσης του ελληνικού δανείου η διαφορά αυτή θα ανέλθει στο 5%!!! Η Ελλάδα λοιπόν θα µπορούσε να ιδρύσει µια τράπεζα ειδικού σκοπού κατά τα πρότυπα της KfW προκειµένου να δανείζεται φθηνά από την ΕΚΤ και να αξιοποιεί τα κεφάλαια αυτά για την αναχρηµατοδότηση του ελληνικού χρέους µε χαµηλά επιτόκια, µειώνοντας έτσι τους υπέρογκους ετήσιους τόκους που καταβάλλει η χώρα µας στους δανειστές της.
159
Ταυτόχρονα θα µπορούσε να ενισχύσει την ανάπτυξη της χώρας προσφέροντας φτηνά κεφάλαια στις δηµόσιες επιχειρήσεις και οργανισµούς. Αυτό είναι ιδιαίτερα σηµαντικό αφού σύµφωνα µε τον προϋπολογισµό 2011 η χώρα µας θα καταβάλλει 15,9 δισ. ευρώ για τόκους, ενώ για το διάστηµα 2011-2014 θα καταβάλει σύµφωνα µε εκτιµήσεις του ∆ΝΤ 71 δισ. ευρώ για τόκους. Η αναχρηµατοδότηση του ελληνικού χρέους µέσω δανειοδότησης µιας κρατικής τράπεζας ειδικού σκοπού από την ΕΚΤ θα µπορούσε να µειώσει το παραπάνω συνολικό ποσό των 71 δισ. ευρώ σε 20 δισ. ευρώ. Περαιτέρω λόγω της σύναψης των δανείων της χώρας µας µε τα κράτη µέλη της ευρωζώνης και το ∆ΝΤ από το 2012 και µετά τουλάχιστον 110 δισ. ευρώ από το δηµόσιο χρέος θα έχει µετατραπεί σε χρέος που θα οφείλεται πλέον σε κράτη και διεθνείς οργανισµούς. Επίσης σύµφωνα µε στοιχεία η ΕΚΤ κατέχει σήµερα ελληνικά κρατικά οµόλογα αξίας τουλάχιστον 60 δισ. ευρώ τα οποία µάλιστα έχει αποκτήσει σύµφωνα µε δηµοσιεύµατα, σε συµφέρουσες τιµές µε έκπτωση περίπου 30%. Έτσι µετά το 2012 τουλάχιστον 170 δισ. ευρώ, δηλαδή ένα ιδιαίτερα σηµαντικό µέρους του Ελληνικού δηµόσιου χρέους δεν θα οφείλεται πλέον σε ιδιώτες αλλά σε κρατικές οντότητες και διεθνείς οργανισµούς. Στο πλαίσιο αυτό η ΕΚΤ θα µπορούσε να δανειοδοτήσει το Ελληνικό ∆ηµόσιο µε επιτόκιο αντίστοιχο µε αυτό που χρεώνει στις ιδιωτικές τράπεζες, το οποίο σήµερα κινείται στα επίπεδα του 1%, προκειµένου η Ελλάδα να αγοράσει τα παραπάνω ελληνικά κρατικά οµόλογα που κατέχει η ΕΚΤ και µάλιστα µε έκπτωση 20-25%. Με τον τρόπο αυτό θα µπορούσε να αρχίσει να µειώνεται σταδιακά το ελληνικό δηµόσιο χρέος χωρίς ταυτόχρονη τοκογλυφική επιβάρυνση της χώρας µας. Εποµένως το δίληµµα Σ∆∆ και Μνηµόνιο ή δήθεν πτώχευση της χώρας αποδεικνύεται ότι είναι ψευτοδίληµµα αφού µε την παραπάνω ευρηµατική αξιοποίηση της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ αποδει160
κνύεται ότι υπάρχει άλλος δρόµος.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως Κατά τις εισηγήσεις, υιοθετείται το σκεπτικό που εκτίθεται στις αιτιολογικές εκθέσεις των ν. 3833/2010 και 3845/2010. Ο ν. 3833/2010 επεβλήθη µε την αιτιολογία ότι πρέπει να ανακτηθεί η αξιοπιστία της χώρας µας στο εξωτερικό. Ωστόσο, δεν θα πρέπει να παραβλέπεται ότι πρώτιστη υποχρέωση του κράτους είναι η αξιοπιστία του έναντι των πολιτών, αξιοπιστία που διασαλεύεται όταν περικόπτονται µισθοί –επιδόµατα– συντάξεις. Θεωρούµε ότι η περικοπή αυτή πρόκειται για αφαίρεση περιουσιακών δικαιωµάτων και προσβάλλει την αρχή της προστατευόµενης εµπιστοσύνης του διοικουµένου. Κάθε διοικούµενος για να αναπτύξει την προσωπικότητά του, χρειάζεται να προγραµµατίσει τη ζωή του. Ο προγραµµατισµός αυτός προϋποθέτει ότι ο διοικούµενος γνωρίζει τα εισοδήµατά του, όταν αυτά προσδιορίζονται από το ∆ηµόσιο. Για αυτό ακριβώς το λόγο πρόκειται για περιουσιακά δικαιώµατα, που το ίδιο το Κράτος και ο δηµόσιος τοµέας έχει αναγνωρίσει ως τέτοια. Σε τελική ανάλυση
161
Στο βαθµό που το ∆ικαστήριο σας δεν δεχθεί τους ως άνω ισχυρισµούς µας και δεχθεί την εισήγηση σύµφωνα µε την οποία οι υποχρεώσεις της χώρας µας οι οποίες αναλήφθηκαν µε το ν. 3845/2010 αποτελούν δήθεν υποχρέωση της χώρας που πηγάζει από το δίκαιο της ΕΕ και δη από την Απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συµβουλίου τότε αιτούµεθα κατ΄ άρθρο 267 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης την υποβολή σχετικού προδικαστικού ερωτήµατος στο ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά µε τα τεθέντα ζητήµατα ερµηνείας και εφαρµογής του δικαίου της ΕΕ.
2. Αίτηµα υποβολής προδικαστικού ερωτήµατος στο ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
το Κράτος έχει συµβληθεί µε τους διοικούµενους. ∆εν µπορούµε να αντιληφθούµε γιατί προς αποφυγήν της πτώχευσης της χώρας σπεύδουµε να λάβουµε µέτρα τα οποία, όµως, και δη τα πρώτα (ν. 3833/2010) συνιστούν µη τήρηση των συµβάσεων που έχει το κράτος µε τους πολίτες τους. Ο Έλληνας πολίτης πρέπει να έχει την ίδια µεταχείριση και οι συµβάσεις του να είναι το ίδιο σεβαστές µε τους ξένους συναλλασσόµενους του κράτους. Είναι χαρακτηριστικό ότι µε την παρ. 5 του άρθρου 14 της ∆ανειακής Σύµβασης η χώρα µας αµετάκλητα και άνευ όρων παραιτείται από κάθε ασυλία που έχει, συµπεριλαµβανοµένης και της ασυλίας αναφορικά µε την εκτέλεση κατά των περιουσιακών του στοιχείων στο βαθµό που δεν το απαγορεύει αναγκαστικός νόµος. Πέραν του γεγονότος ότι η εξαίρεση αυτή είναι ιδιαίτερα ασαφής, στο σχέδιο της Νοµικής Γνωµοδότησης των Νοµικών Συµβούλων του Κράτους δεν αναφέρεται καθόλου. Η παραίτηση, λοιπόν, της ασυλίας είναι ευρύτατη µε αποτέλεσµα οι συµβαλλόµενοι δανειστές να αποκτούν δικαιώµατα εκτέλεσης σε κάθε περιουσιακό στοιχείο του κράτους σε αντίθεση µε ό,τι ισχύει για τον ιδιώτη δανειστή ο οποίος περιορίζεται σε συγκεκριµένα περιουσιακά στοιχεία σύµφωνα µε τα όσα ορίζει η δηµόσια τάξη και η εθνική µας κυριαρχία. Ουσιαστικά η πρόβλεψη αυτή αντίκειται στους ορισµούς του άρθρου 4 του νόµου 3068/2002 που επιτρέπει την εκτέλεση µόνο εις βάρος της ιδιωτικής περιουσίας του δηµοσίου και αποκλείει τη δηµόσια περιουσία. Αλλά και σε αυτήν την περιουσία προνοµιακά θα ικανοποιηθεί ο ξένος δανειστής. (Αναλυτικά τα θέµατα αυτά εκτίθενται στο άρθρο του Κ.Χ. Χρυσόγονου, Η χαµένη τιµή της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας, Νοµικό Βήµα, 2010, σελ. 1353). Και από αυτήν την παρατήρηση αναδεικνύεται ότι το κράτος αψηφά τις υποχρεώσεις του έναντι των πολιτών του µονοµερώς προς όφελός και µόνο των δανειστών. Όταν, λοιπόν, δεν είναι δυνατόν να εξυπηρετηθούν δανειακές συµβάσεις της χώρας χαρακτηρίζεται η αδυναµία αυτή ως «πτώχευση» της χώρας, ενώ όταν αδυνατεί να ικανοποιήσει τις υπο162
χρεώσεις του έναντι των πολιτών θεωρείται νοµοθετική µεταβολή, επιτρεπτή, µάλιστα, κατά την εισήγηση, καθώς το αντιστάθµισµα είναι «η µη χρεοκοπία» της χώρας. Σε κάθε περίπτωση, όπως προείπαµε µεταξύ διοικουµένων και κράτους υφίσταται µια συµβατική σχέση (π.χ. σύµβαση εργασίας µε τον υπάλληλο, σύµβαση έµµισθης εντολής µε τον δικηγόρο, ασφαλιστική σύµβαση µε τον ασφαλισµένο και δη µε τον συνταξιούχο). Ωστόσο, δεν νοείται σε µια σύµβαση το ένα µέρος µονοµερώς ανά πάσα στιγµή να έχει το δικαίωµα να µεταβάλει τους όρους της σχέσης αυτής. Αυτό ακριβώς καθιστά σηµαντική την κρίση Σας: σε περίπτωση που υιοθετηθούν οι εισηγήσεις στο εξής θα δηµιουργηθεί προηγούµενο, και το ∆ηµόσιο, µε πρόσχηµα τις εκάστοτε ανάγκες του, µονοµερώς θα µεταβάλει τους όρους στις συµβάσεις του µε τους πολίτες (λ.χ. αύξηση ωραρίου, κ.ο.κ.), χωρίς να προβλέπεται η δυνατότητα περιορισµών, ελέγχου στις µονοµερείς αυτές αλλαγές. Στο πλαίσιο θεµελίωσης των ληφθέντων µέτρων, και από τις εισηγήσεις, γίνεται αναφορά στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη Συνθήκη της Λισσαβόνας. Ως πυρήνας τους αναγνωρίζεται το δίκαιο του ανταγωνισµού και η ρύθµιση της οικονοµικής πολιτικής. Ας µην λησµονούµε, όµως, ότι το δίκαιο δεν µπορεί παρά να έχει ως βάση του τον άνθρωπο. Κάτι που πανηγυρικά αναγνωρίζει και η συνθήκη της Λισσαβόνας µε την προσχώρηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύµβαση των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου (ΕΣ∆Α). Ειδικότερα, στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση αναφέρεται ότι η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασµού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και των ανθρωπίνων δικαιωµάτων. Με την παρ. 1 του άρθρου 6 η Ένωση αναγνωρίζει τα δικαιώµατα που περιέχονται στον Χάρτη Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της Ε.Ε. ο οποίος, όπως ρητά προβλέπεται «έχει το ίδιο νοµικό κύρος µε τις Συνθήκες». Στην παρ. 2 του άρθρου 6 η Ένωση δηλώνει ότι προσχωρεί στην ΕΣ∆Α και στην παρ. 3 διευκρινίζεται
163
ότι «τα θεµελιώδη δικαιώµατα, όπως κατοχυρώνονται από την Ευρωπαϊκή Σύµβαση για την Προάσπιση των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου και των Θεµελιωδών Ελευθεριών και όπως απορρέουν από τις κοινές συνταγµατικές παραδόσεις των κρατών µελών, αποτελούν µέρος των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης». Την εφαρµογή της σύµβασης αυτής και δη του προσθέτου πρωτοκόλλου αιτούµεθα µε τις υπό κρίση αιτήσεις ακύρωσης. Τόσο το ∆ικαστήριο των Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων, όσο και η ελληνική νοµολογία (ΟλΑΠ 40/1998), απαγορεύουν τη στέρηση περιουσιακών δικαιωµάτων. Ειδικότερα, το δικαίωµα στη σύνταξη εξοµοιώνεται µε περιουσιακό δικαίωµα, ιδίως µάλιστα όταν έχουν καταβληθεί εισφορές, αλλά και στις µη ανταποδοτικές παροχές, (Υπόθεση Αποστολάκης κατά Ελλάδος, 2009, Υπόθεση Ρεβελιώτης κατά Ελλάδος, 2008, Υπόθεση Azinas κατά Κύπρου, 2002 του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων), δικαίωµα που τυγχάνει προστασίας αυτούσιο, αλλά και ως συγκεκριµένο ποσό ή ποσοστό (Υπόθεση Kondrashina κατά Ρωσίας, 2007). Εν προκειµένω η περικοπή µισθών, επιδοµάτων και συντάξεων συνιστά ευθεία στέρηση δικαιώµατος. Ωστόσο, στα πλαίσια της έννοµης τάξης µας στέρηση δικαιώµατος, ήτοι περιουσίας νοείται µόνο µε αντίστοιχη αποζηµίωση. Η αποζηµίωση αυτή στην περίπτωση των χρηµατικών παροχών δεν µπορεί παρά να συνίσταται στην καταβολή του ισόποσου. Σε κάθε περίπτωση, εάν πρόκειται για στέρηση ή περιορισµό δεν είναι δυνατόν να επαφίεται σε ποσοτικά κριτήρια, παρά µόνο σε νοµικά. Πολλώ µάλλον, όταν µε τα συγκεκριµένα µέτρα σε συγκεκριµένες περιπτώσεις αφαιρούνται ολόκληρα επιδόµατα. ∆εν χωρεί ποσοστιαία µείωση αλλά πρόκειται για 100% αφαίρεση. Περιορισµός εν προκειµένω θα µπορούσε να νοηθεί η αναστολή καταβολής για συγκεκριµένο χρονικό διάστηµα ή π.χ. παράδοση οµολόγων ίσης αξίας, κάτι που δεν ισχύει στα συγκεκριµένα νοµοθετήµατα.
164
Ασχέτως εάν το Μνηµόνιο και η διαδικασία της δήθεν οικονοµική εξυγίανσης της ελληνικής οικονοµίας αρχικά προέβλεψε ότι θα συντελεσθεί σε χρονικό πλαίσιο 3 ετών, το οποίο, όπως πλέον διαφαίνεται θα παραταθεί στο αβέβαιο µέλλον, χωρίς να µπορεί κανείς να προσδιορίσει µε σιγουριά το χρόνο εξόδου της χώρας µας από αυτό. Άλλωστε, είναι σαφής η τοποθέτηση του ∆ηµοσίου αλλά και της κατά το ακροατήριο εισήγησης ότι αυτά αφορούν την εξυγίανση της οικονοµίας και έχουν µόνιµο χαρακτήρα. Συνεπώς, προτού εξετασθεί το θέµα παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας, οφείλουµε να διαπιστώσουµε ότι υπάρχει ευθεία παραβίαση και του άρθρου 17 του Συντάγµατος και του άρθρου 1 του προσθέτου πρωτοκόλλου της ΕΣ∆Α. (Αναλυτικά επί του θέµατος αυτού αναπτύσσονται οι θέσεις µας στην διανεµηθείσα γνωµοδότηση του καθηγητή Γ. Κασιµάτη) (παραβίαση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγµατος) Στην εισήγηση γίνεται µνεία σειράς νοµοθετηµάτων, [βέβαια, όπως επισηµάναµε και ανωτέρω, αντιπαρερχόµενοι του γεγονότος ότι υιοθετούνται οι εισηγητικές εκθέσεις των νοµοθετηµάτων άνευ ετέρου ωσάν να απηχούν την πραγµατικότητα], προκειµένου να καταδειχθεί ότι οι προσβαλλόµενες πράξεις δεν παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας. Ειδικότερα, επικαλείται η εισήγηση ότι ελήφθησαν και άλλα µέτρα για την ενίσχυση της ελληνικής οικονοµίας µε προεξάρχοντα αυτά που προβλέπονται στο ν. 3842/2010, ήτοι το νέο φορολογικό νόµο. Ωστόσο, ο ν. 3842/2010 και 3833/2010, όπως προκύπτει και από τα παραρτήµατα του ν. 3845/2010 (Μνηµόνιο), αποτελούν ένα ενιαίο σύνολο µαζί µε το ν. 3845/2010, καθώς ελήφθησαν µε ταχύτητα, δίχως ιδιαίτερη περίσκεψη, προκειµένου να δηµιουργηθεί ένα κλίµα αλλαγής, δήθεν εξυγίανσης ώστε να ληφθεί η οικονοµική ενίσχυση. Λανθάνει, όµως, η εισήγηση, όταν αναφέρεται στο φορολογικό νόµο, ωσάν να επρόκειτο για άλλα µέτρα που ελήφθησαν για άλλους πολίτες. ∆εν χωρεί αµφιβολία ότι ο φορολογικός σχεδιασµός αφορά όλους τους πολίτες, και το µισθωτό και τον συνταξιούχο, και
165
τον υπάλληλο και τον συνταξιούχο του ∆ηµοσίου και του ∆ηµοσίου Τοµέα, και τον έµµισθο δικηγόρο και τον µηχανικό του ∆ηµοσίου. Το αυτό συµβαίνει µε την αύξηση του ΦΠΑ. Εποµένως, εάν δεχθούµε ότι κατέστη δικαιότερο το φορολογικό σύστηµα, η ∆ικαιοσύνη κλονίζεται όταν γίνονται περικοπές αποκλειστικά για τους µισθωτούς και τους συνταξιούχους. Παραβιάζεται, δηλαδή, το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος. Επίσης, όλους µας τους πληγέντες από τα συγκεκριµένα µέτρα αφορά και ο µεταγενέστερος ν. 3863/2010 που αφορά σε θέµατα ασφαλιστικά. Περαιτέρω µάλιστα, µε το άρθρο 16 του νόµου αυτού θίγονται και πάλι οι συνταξιούχοι καθώς περιορίζεται έως εξαφανίζεται το δικαίωµα τους στην παράλληλη απασχόληση, µε την οποία θα µπορούσαν να αναπληρώσουν το εισόδηµα που χάνουν από τις περικοπές. ∆εν µπορεί, λοιπόν, κατά τους κανόνες της κοινής πείρας και λογικής, να προβάλλεται ότι οι όποιοι περιορισµοί είναι σύµφωνοι µε την αρχή της αναλογικότητας καθώς ελήφθησαν και άλλα µέτρα που αφορούν και τις λοιπές κοινωνικές οµάδες. Από την ανάλυση που προηγήθηκε καταδεικνύεται ότι και τα λοιπά µέτρα ουσιαστικά πλήττουν τους µισθωτούς και τους συνταξιούχους, παραβιάζοντας ευθέως, ως προείπαµε, το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος περί της ανάλογης συµµετοχής στα δηµόσια βάρη. Οι υπό κρίση ρυθµίσεις και περικοπές αφορούν επιπλέον των γενικών προβλέψεων για όλους τους πολίτες µόνο τις συγκεκριµένες κοινωνικές οµάδες. Η εισήγηση επίσης αναφέρεται σε µέτρα που ελήφθησαν για την προστασία των χαµηλών εισοδηµάτων και των χαµηλοσυνταξιούχων, παραβλέποντας, όµως, ότι και αυτά σε ορισµένες περιπτώσεις δεν εφαρµόζονται, π.χ. αδιακρίτως καταργούνται τα επιδόµατα εορτών για συνταξιούχους κάτω των 60 ετών. Αρκούν οι απόψεις του ∆ηµοσίου και η προφορική ανάπτυξη αυτών στο ακροατήριο για να ακυρωθούν οι προσβαλλόµενες πράξεις και να θεωρηθούν τα νοµοθετήµατα ως αντισυνταγµατικά
166
επειδή παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας. Παρουσίασαν ένα ∆ηµόσιο ανίκανο να ελέγξει οτιδήποτε, σε πλήρη αποσύνθεση, κάτι που εµβρόντητος επεσήµανε ο Πρόεδρος του ∆ικαστηρίου. Από αυτό, λοιπόν, το χάος το ∆ηµόσιο -άγνωστο πώςδηµιούργησε µέτρα εξυγίανσης, εκκινώντας από τις περικοπές στους µισθούς και συντάξεις. Πώς, λοιπόν, µπορούν να θεωρηθούν τα µέτρα ανάλογα; Ποια είναι τα κριτήρια, και ποια η διαβεβαίωση ότι θα αποφευχθεί η θρυλούµενη πτώχευση, όταν αυτή τη χορηγεί ένα ανίκανο κράτος; Όντως, συνιστά δηµόσιο συµφέρον η αποφυγή της πτώχευσης, αλλά στον έλεγχο της αναλογικής εφαρµογής πρέπει να εξετασθεί και δη ως προς το ζήτηµα της αξιοπρέπειας εις έκαστος των πολιτών. Ενδεχοµένως η χώρα να µην πτωχεύσει, αλλά µπορεί να µην επιβιώσει µερίδα των συµπολιτών µας από τα λαµβανόµενα µέτρα. Τέτοια βάσανος δεν υπήρξε ούτε κατά τη θέσπιση των µέτρων, ούτε κατά την εισήγηση που αυθαιρέτως (ήτοι χωρίς να αναλύει τα κριτήρια) κάνει λόγο για «βιώσιµα επίπεδα». Μόνο από το γεγονός ότι ελλείπουν τα κριτήρια, ήτοι καθιστούν αδύνατο τον δικαστικό έλεγχο των πράξεων, πρέπει οι προσβαλλόµενες να ακυρωθούν. Εύλογη είναι η απορία που ετέθη και προφορικά στο ∆ικαστήριο για το ποια είναι τα κριτήρια. Νοµίζουµε ότι η νοµοθετική και η εκτελεστική εξουσία οφείλει να τα θέτει. Υφίστανται νοµοθετήµατα που θα µπορούσαν να χρησιµεύσουν ως εργαλεία για αυτή την έρευνα, ωστόσο, δεν υπήρξε κανένας τέτοιος συσχετισµός. Ένα απλό, χωρίς να είναι αναγκαία απόλυτο (ως προς το ελάχιστο που θα µπορούσε να είναι ανώτερο), παράδειγµα είναι το αφορολόγητο όριο. Η πολιτεία έχει αναγνωρίσει ότι όποιος έχει εισόδηµα κάτω των 12.000 € δεν συµµετέχει στα βάρη του ∆ηµοσίου καθώς δεν φορολογείται. Τα µέτρα, όµως, θίγουν και όσους είναι κάτω του ορίου αυτού ή έστω δεν γίνεται αναφορά στο συγκεκριµένο ποσοτικό όριο, παρά µόνο, όπως αναφέρει και η εισήγηση, χορηγούνται ενδεχοµένως κάποιες ενισχύσεις χωρίς να αντικαθιστούν την πραγµατική απώλεια του εισοδήµατος.
167
Επί του πρώτου των Προσθέτων Λόγων 1.- Η αντισυνταγµατικότητα δύναται να προκύψει όχι από το περιεχόµενο της επίµαχης διάταξης, δηλαδή κεχωρισµένως, αλλά από τον συνδυασµό της µε άλλες, δηλαδή από «πλέγµα» διατάξεων, ώστε εντέλει η αντισυνταγµατικότητά να κρίνεται µε βάση το συνολικό αποτέλεσµα. Εν προκειµένω, η αντισυνταγµατικότητα των διατάξεων των Ν. 3833 και 3845 θα πρέπει να κριθεί στον συνδυασµό της, ιδίως, µε τις διατάξεις του Ν. 3888, µε τον οποίον, ουσιαστικά, το ∆ηµόσιο παραιτήθηκε (φορολογικών) εσόδων του 20πλάσιας, περίπου, αξίας έναντι εκείνων που θα προκύψουν από την επίµαχη αποµείωση µισθών και συντάξεων (60 δισεκατ. φορολ. έσοδα, έναντι 1,5 δισεκ. εσόδων αντίστοιχα, από την περικοπή µισθών και συντάξεων). Έτσι το ∆ηµόσιο, κατ’ επιλογή του, προτίµησε να εισπράξει πολλά από τον κάθε (ανυπαίτιο) πολίτη, αλλά συνολικά λίγα για το έλλειµµα. Είναι δε πρόδηλο ότι, εν προκειµένω, το Κράτος δεν ενήργησε ούτε προληπτικά, ούτε κατασταλτικά. Και τούτο, λόγω ακριβώς των ανίκανων υπηρεσιών του, όπως άλλωστε το ίδιο συνοµολογεί στην Εισηγητική Έκθεση του Ν. 3888/2010, αλλά και όπως ορθά δέχεται η Εισήγηση, στη σελ. 53 της οποίας αναφέρεται ότι: «Από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Στις 10 Μαρτίου 2009, το Συµβούλιο εξέδωσε γνώµη… Οι κίνδυνοι αυτοί αποδίδονται στις κατ’ επανάληψη υπερβάσεις των δηµοσίων δαπανών και στη διαχρονική αδυναµία επιτεύξεων των στόχων για τα έσοδα», ενώ στις σελ. 58-59 ότι «… η οποία αποδίδεται στις εγγενείς αδυναµίες του µηχανισµού είσπραξης τω φόρων…». Η τακτική αυτή όχι µόνο δεν είναι καινοφανής, αλλά αποτελεί µάλλον µόνιµο αντανακλαστικό του Κράτους στην αντιµετώπιση των συ168
Όπως και προφορικά στο ακροατήριο ανέπτυξε ο συνυπογράφων το παρόν υπόµνηµα, κ. Κωνσταντίνος Σαµαρτζής, αναφορικά µε τους πρόσθετους λόγους τονίζονται τα’ ακόλουθα.
νεπειών των χρονίων αδυναµιών του. Υπενθυµίζονται συναφώς οι επανειληµµένες προηγούµενες «περαιώσεις» φορολογικών υποθέσεων που έγιναν για τους ίδιους λόγους, πιο πριν ακόµη η θέσπιση φορολογικών τεκµηρίων επίσης για τους ίδιους λόγους κ.ό.κ. 2.- Όσον αφορά στα «άλλα µέτρα» που λήφθηκαν µε τους επίµαχους νόµους (3833 και 3845), αυτά δεν δύνανται να αποτελέσουν «αντίβαρο» ούτε ενισχυτικό των ισχυρισµών του αντιδίκου επιχείρηµα, αφού και µε αυτά τα µέτρα οι ίδιοι πάλι επιβαρύνθηκαν, δηλαδή προεχόντως οι µισθωτοί και οι συνταξιούχοι. Και τούτο, διότι πρόκειται για µέτρα που επέβαλαν αύξηση των εµµέσων φόρων (ΦΠΑ, ειδικών φόρων κατανάλωσης, πολυτελείας) και έκτακτες εισφορές. 3.- Περαιτέρω, η αξιοπρέπεια των ατόµων δεν είναι έννοια αφηρηµένη και µεταφυσική, ούτε συναρτάται αποκλειστικά και µόνο µε την τιµή και την υπόληψή ή την προσωπικότητα των πολιτών γενικότερα, αλλά και µε τη διασφάλιση ενός ελαχίστου ορίου εισοδήµατος, το οποίο συνδέεται άµεσα µε τις κοινωνικές συνθήκες του δικαιούχου. Συναρτάται, επίσης, µε τα βασικά κοινωνικά δικαιώµατα, όπως το δικαίωµα σε ευπρεπή στέγαση, το δικαίωµα σε ελάχιστο κοινωνικό εισόδηµα, σε ελάχιστη κοινωνική περίθαλψη. Προς αυτήν ακριβώς την κατεύθυνση κινούµενη η ΟλοµΣτΕ 4430/1984 αυτό ακριβώς έκανε δεκτό. Ειδικότερα, έκρινε ότι θεµελιώδες στοιχείο της αξιοπρεπούς άσκησης (στην περίπτωση εκείνη) του δικηγορικού λειτουργήµατος δεν είναι µόνον η τήρηση των νοµικών και δεοντολογικών κανόνων αξιοπρεπούς παράστασης και συµπεριφοράς τους, αλλά και η εξασφάλιση των υλικών προϋποθέσεων αξιοπρεπούς άσκησης της δικηγορίας, εντός της οποίας είναι και η εξασφάλιση ενός ελαχίστου ορίου εισοδήµατος για την εξυπηρέτηση των αναγκών των δικηγόρων, οι οποίες συνδέονται µε την άσκηση του λειτουργήµατός τους, όπως το ενοίκιο γραφείου, η διατήρηση βιβλιοθήκης κλπ.
169
Συνεπώς, όταν τα δικαιώµατα αυτά θίγονται πρόκειται για προσβολή, εκτός των άλλων, και της συνταγµατικά προστατευόµενης αξίας του ανθρώπου (των θιγοµένων). 4.- ΄Ηδη και µε την ΟλοµΣτΕ 3578/2010 κρίθηκε ότι η επ’ αόριστον ανοχή της λειτουργίας τηλεοπτικών σταθµών που ιδρύθηκαν και λειτούργησαν παρανόµως, αντιβαίνει στην αρχή του Κράτους ∆ικαίου, από την οποία απορρέει η υποχρέωση του Κράτους να εγγυάται υπέρ των πολιτών την πιστή εφαρµογή του νόµου και να προασπίζει τα δηµόσια αγαθά, καθώς επίσης και στην αρχή της ισότητας, διότι θέτει τα πρόσωπα εκείνα που, ενώ είχαν την πραγµατική δυνατότητα και τη βούληση να ιδρύσουν τηλεοπτικό σταθµό, εντούτοις δεν το έπραξαν για να µην παραβούν τον νόµο, σε εξόχως µειονεκτική µοίρα σε σχέση µε τα πρόσωπα που, µε την αυθαίρετη κατάληψη ραδιοσυχνότητας, ίδρυσαν παρανόµως, χωρίς δηλαδή άδεια, τηλεοπτικό σταθµό. Το ίδιο συµβαίνει εδώ µε τους µισθωτούς και συνταξιούχους, οι οποίοι, παρ’ ότι δεν παρέβησαν τον νόµο και ευλόγως προσδοκούσαν από το Κράτος την πιστή εφαρµογή του νόµου και την προάσπιση των δηµοσίων αγαθών ώστε να µη φθάσει ποτέ η χώρα σε τέτοιου µεγέθους οικονοµική ανάγκη, οι ίδιοι δε αυτονοήτως δεν είχαν οποιαδήποτε συµµετοχή (ούτε και δυνατότητα συµµετοχής) στη δηµιουργία του δηµοσιονοµικού προβλήµατος (οφειλοµένου, ως γνωστόν, σε κακές πολιτικές αποφάσεις και επιλογές, υποκατάσταση της πραγµατικής - υγιούς και αναπτυξιακής - Οικονοµίας από σκοτεινά και τοξικά χρηµατοοικονοµικά εργαλεία και από αγορές «παραγώγων» που καλλιέργησε η τάση για βραχυπρόθεσµα – αντί µακροπρόθεσµα - κέρδη, έκδοση οµολόγων, εν γένει χρηµατιστικοποίηση της Οικονοµίας και υπερβολική κερδοσκοπία, αλλεπάλληλα σκάνδαλα, ογκώδης δανεισµός της χώρας, ασυδοσία των τραπεζών, εξάρτηση της χώρας από τις ιδιωτικές «αγορές», αύξηση των δηµοσίων δαπανών και κακοδιαχείριση του ∆ηµοσίου κ.λπ., που οδήγησαν στην απορρύθµιση του χρηµατοοικονοµικού συστήµατος και εντέλει στις διαδικασίες
170
Για το ∆ηµόσιο Συµφέρον 1.- Το δηµόσιο συµφέρον δεν συνιστά µόνο θεµέλιο, αλλά και όριο της κρατικής εξουσίας. ∆ηµόσιο συµφέρον είναι το συµφέρον της ολότητας. Για τον λόγο αυτόν, όχι τυχαία, στη νοµολογία η εκτίµηση λόγων δηµοσίου συµφέροντος συναντάται στις περιπτώσεις εκείνες όπου συντρέχει ανάγκη θυσίας των δικαιωµάτων ενός (ή των ολίγων) χάριν των πολλών (και όχι το αντίθετο, όπως συνέβη εν προκειµένω). Αλλιώς, διαστρεβλώνεται η ίδια η έννοια (και η κοινωνική
171
Επί του δευτέρου των Προσθέτων Λόγων Τα προαναφερθέντα έχουν σηµασία και για τα κριτήρια, που ουδόλως τέθηκαν µε τις επίµαχες διατάξεις. ∆ιότι, µεταξύ των άλλων, εάν δεν τίθενται κριτήρια, πώς είναι άραγε δυνατόν να γίνει «έλεγχος των ορίων» και, περαιτέρω, της προσβολής (ή µη) του σκληρού πυρήνα των ατοµικών δικαιωµάτων (πρβλ. ΟλοµΣτΕ 1910/2010, σκέψη 10, ΣτΕ 3199/2001, ∆΄ Τµ., 7µελούς, σκέψη 6); Στην προκειµένη περίπτωση, είναι χαρακτηριστικό ότι ο νόµος δεν έθεσε κατάλληλα κριτήρια ούτε κάν για να διακρίνει (και να εξαιρέσει των µέτρων) έστω τους κάτω του αφορολόγητου ορίου (σύµφωνα µε τη νοµοθεσία περί φορολογίας εισοδήµατος) (χαµηλο)µισθωτούς και (χαµηλο)συνταξιούχους. Κατ’ εξοχήν δε οι συνταξιούχοι είναι η κατηγορία εκείνη που, εκ των πραγµάτων, στερείται τόσο εναλλακτικών λύσεων (δεν έχει π.χ. την ευκαιρία δεύτερης εργασίας), όσο και απόλαυσης των µελλοντικών προοπτικών (λόγω ηλικίας).
«διάσωσης»), ωστόσο είναι αυτοί που εντέλει υφίστανται τις συνέπειες των ενεργειών άλλων, οι οποίοι όχι µόνο δεν επιβαρύνθηκαν, αλλά και επιβραβεύθηκαν π.χ. µε άφεση των φορολογικών τους υποχρεώσεων έναντι ελαχίστου ανταλλάγµατος, έκτακτη οικονοµική βοήθεια δισεκατοµµυρίων (όπως, οι τράπεζες) κ.ό.κ.
σηµασία) του δηµοσίου συµφέροντος, το οποίο, από όριο της άσκησης ατοµικών δικαιωµάτων σε βάρος των πολλών, καθίσταται, παραδόξως, µηχανισµός φαλκίδευσης των συµφερόντων των πολλών χάριν των ολίγων (που επωφελήθηκαν σε βάρος τους, ενώ ήσαν εκείνοι που προξένησαν το δηµοσιονοµικό πρόβληµα, ωστόσο, όµως, ουδέποτε υπέστησαν τις συνέπειες της συµπεριφοράς τους). 2.- Στο εύλογο ερώτηµα εάν θα υπήρχαν, υπό τις παρούσες συνθήκες, εναλλακτικές λύσεις για τη αντιµετώπιση του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος, η εύλογη απάντηση είναι ότι δεν είναι συνταγµατικά επιτρεπτό να συνιστά λόγο δηµοσίου συµφέροντος η επανειληµµένη και στο διηνεκές επίκληση των αδυναµιών του ∆ηµοσίου και της υπαιτιότητάς του (από αυτό το ίδιο), ως µόνιµη δικαιολογία επιβολής µέτρων σε βάρος εκείνων των κοινωνικών τάξεων και πολιτών που, κοινωνικά, αποτελούν, τρόπον τινά, τη «βάση της τροφικής αλυσίδας», ήτοι των µισθωτών και συνταξιούχων, οι οποίοι δεν είναι και οι υπεύθυνοι για την κρίση. Είναι, εξάλλου, αποκαλυπτικό ότι η προβολή των αδυναµιών και των στεβλώσεων των µηχανισµών του ∆ηµοσίου δεν δύναται να αποτελεί δικαιολογητικό έρεισµα για την επίκληση «δηµοσίου συµφέροντος», όπως θα συνέβαινε π.χ. σε περιπτώσεις πολεµικής σύρραξης ή φυσικών καταστροφών µεγάλης κλίµακας. Η διαφορά του κατά πρόσχηµα «δηµοσίου συµφέροντος» και του πραγµατικού δηµοσίου συµφέροντος είναι προφανής. 3.- Με τη ΣτΕ 245/1980 (∆΄ Τµ.) κρίθηκε ορθά ότι νοµοθετική ρύθµιση ενέχουσα παραδοχή υπό της νοµοθετικής εξουσίας της αδυναµίας του Κράτους ∆ικαίου, αντίκειται στις αρχές και στους κανόνες που επιβάλλει για τη λειτουργία του Κράτους το Σύνταγµα, και ως εκ τούτου είναι αντισυνταγµατική. Οµοίως και οι ΠΕ 585/1978, 654/993. Αφού, όµως, η παραδοχή της αδυναµίας του Κράτους προσκρούει στο Σύνταγµα, πώς είναι δυνατόν να αποτελεί βάση δη172
Για το όµοιο δάνειο του έτους 1898 Το ∆ηµόσιο αποπειράθηκε να αντλήσει επιχειρήµατα υπέρ των προσβαλλοµένων πράξεων και των δι’ αυτών θεσπιζοµένων µέτρων, επικαλούµενο ότι ο αντίστοιχος δανεισµός της χώρας το 1898 είχε ως τελικό αποτέλεσµα την ενδυνάµωσή της και την οικονοµική της ευηµερία στις αρχές του 20ού αιώνα. Το ιστορικό επιχείρηµα είναι ατυχές. Ειδικότερα: Ο δανεισµός στα τέλη του 19ου και στις αρχές του 2ού αιώνα είχε οδηγήσει πολλά πτωχά και ανίσχυρα κράτη στην παροχή εγγυήσεων, οι οποίες ισοδυναµούσαν µε µείωση των κυριαρχικών τους δικαιωµάτων. Εκτός από την Αίγυπτο, πολλά κράτη δέχθηκαν οικονοµικό έλεγχο στη Λατινική Αµερική και στα Βαλκάνια. Στον χώρο των τελευταίων συγκαταλέγονται το Οθωµανικό Κράτος, η Σερβία, η Βουλγαρία και η Ελλάδα. Η έµµεση υποκίνηση και ενθάρρυνση ιθυνόντων κύκλων της Αθήνας από τις ∆υνάµεις –ιδιαίτερα από την καϊζερική Γερµανία– για να εµπλακεί η Ελλάδα στον άνισο πόλεµο του 1897 συσχετίζεται άµεσα µε τις επιδιώξεις τους να της επιβάλλουν οικονοµικό έλεγχο, προεξοφλώντας την ελληνική ήττα. Η πτώχευση του 1893 και η αποτυχία των προσπαθειών συµβιβασµού του Ελληνικού ∆ηµοσίου µε τους ξένους δανειστές του, οδήγησαν τους τελευταίους να πιέζουν, µέσω των κυβερνήσεών τους, για κάποια µορφή ελέγχου, δηλαδή ευθεία επέµβαση στα Οικονοµικά του Κράτους. Αυτό ακριβώς η Αθήνα αγωνιζόταν πάση θυσία να αποφύγει. Η Ελληνική συντριβή, όµως, θα παρείχε την αναµενόµενη ευκαιρία. Η πολεµική αποζηµίωση προς το Οθωµανικό Κράτος, λόγω της ήττας, µόνο µε εξωτερικό δάνειο µπορούσε να εξασφαλισθεί και το δάνειο αυτό, µε τη σειρά του, µπορούσε να συναφθεί µόνον εάν ρυθµίζονταν τα παλαιά χρέη και παρέχονταν ασφαλείς εγγυήσεις αποπληρωµής τους. Γι’ αυτό, ο οικονοµικός έλεγχος, ίσως το πλέον µακροπρόθεσµο για τη σύγχρονη Ελληνική ιστορία αποτέ173
µοσίου συµφέροντος;
λεσµα του 1897, συσχετίσθηκε πολύ νωρίς από τους µελετητές της εποχής µε τα αίτια του ατυχούς πολέµου. Ο νόµος ΒΦΙ∆΄ που ψηφίστηκε από τη Βουλή στις 21 Φεβρουαρίου 1898 και κήρυξε την έναρξη λειτουργίας του ∆ιεθνούς Οικονοµικού Ελέγχου στις 28 Απριλίου 1898, ήταν το αντίστοιχο, τηρουµένων των αναλογιών, του «Μνηµονίου» του 2010. Η επίσηµη ονοµασία του Οργανισµού, ο οποίος ανέλαβε τη διαχείριση της Ελληνικής Οικονοµίας και αποτελεί, ουσιαστικά, το αντίστοιχο της «Τρόϊκας», ήταν, αρχικά, η ∆ιεθνής Επιτροπή Ελέγχου, η οποία µετονοµάστηκε ένα χρόνο µετά σε ∆ιεθνή Οικονοµική Επιτροπή (∆.Ο.Ε.). Την Επιτροπή αποτελούσαν έξι (6) µέλη, αντιπρόσωποι όχι των οµολογιούχων και δανειστών αλλά καθεµιάς από τις Μεγάλες ∆υνάµεις που είχαν υπογράψει την προκαταρτική συνθήκη ειρήνης (6/18 Σεπτεµβρίου) µετά τη λήξη του ατυχούς για την Ελληνική πλευρά πολέµου µε την Οθωµανική Αυτοκρατορία του 1897. Για µεγαλύτερη απόδοση, η ∆ΟΕ είχε την εποπτεία των δηµοσίων υπηρεσιών που ήταν αρµόδιες για την είσπραξη των υπεγγύων προσόδων. Αυτό έγινε επανειληµµένα αφορµή διενέξεων µε τις Ελληνικές κυβερνήσεις, διότι οι προσλήψεις, απολύσεις, µεταθέσεις και προαγωγές των υπαλλήλων των υπηρεσιών αυτών υπόκειντο στην έγκριση της ∆ΟΕ. Ο νόµος ΒΦΙ∆΄ όριζε και τον διακανονισµό για την εξόφληση των χρεών. Το αρχικό κεφάλαιο των δανείων δεν µειωνόταν, αλλά οριζόταν ένα κατώτατο όριο τόκου. Τα δάνεια χωρίστηκαν σε τρεις κατηγορίες (1887, 1893 και όλα τα παλαιότερα µαζί), µε διαφορετικό κατώτατο όριο τόκου (43%, 40% και 32% αντίστοιχα) και διαφορετικό χρεωλύσιο (1.72, 1.60 και 1.28, αντίστοιχα) του αρχικού κεφαλαίου. Ο νόµος ΒΦΙΘ΄ περιείχε και διατάξεις που περιόριζαν την αναγκαστική κυκλοφορία του νοµίσµατος και έτσι βοηθούσαν τη νοµισµατική σταθερότητα και τη βελτίωση της εξωτερικής αξίας της δραχµής ως εθνικού νοµίσµατος. Κυρίως σε αυτό - που συνι174
στά την ειδοποιό διαφορά µε το σήµερα - αποδίδονται οι όποιες ευνοϊκές επιπτώσεις που ο διεθνής οικονοµικός έλεγχος είχε στην Ελληνική οικονοµία. Συµπερασµατικά, το δάνειο του 1898 αφ’ ενός σε καµία περίπτωση δεν παρείχε στους δανειστές της χώρας τέτοιου είδους (και έκτασης) προνόµια και εξουσίες µε εκείνες που παρασχέθηκαν τώρα (εκχωρήθηκαν µόνον έσοδα του ∆ηµοσίου προερχόµενα αποκλειστικά από συγκεκριµένες κατηγορίες φόρων) και δεν περιείχε περικοπές µισθών και συντάξεων των πολιτών (παρά µόνο έλεγχο των προσλήψεων και απολύσεων των εργαζοµένων στην υπηρεσία της ∆ΟΕ) και αφ’ ετέρου τα όποια θετικά αποτελέσµατα του δανεισµού εκείνου οφείλονταν κυρίως στο ότι η χώρα προέβη, παράλληλα, σε υποτίµηση της δραχµής, που ήταν τότε το εθνικό νόµισµα, δυνατότητα δηλαδή που σήµερα δεν υφίσταται. Περαιτέρω η δανειακή σύµβαση αποτέλεσε νόµο του κράτους κάτι που δεν συµβαίνει σήµερα, ενώ διασφαλίζονταν εχέγγυα ίσης δικονοµικής µεταχείρισης σε περίπτωση διαφοράς. Βέβαια, τότε διακυβεύονταν τα ίδια τα σύνορα της χώρας, έως και η ίδια η κρατική υπόσταση, ακριβώς λόγω της πολεµικής ήττας. Συνεπώς, η αναφορά στις τότε ιστορικοοικονοµικές συνθήκες αποβαίνει µάλλον σε βάρος των θέσεων και επιχειρηµάτων του αντιδίκου. Επί της εισηγήσεως στις κρινόµενες υποθέσεις διετύπωσε σκέψεις υπό τη µορφή γνωµοδότησης (την οποία και προσκοµίζουµε) ο οµότιµος Καθηγητής κ. Γεώργιος Κασιµάτης, τις οποίες παραθέτουµε και τις υιοθετούµε ως αναπόσπαστο µέρος του υποµνήµατός µας, και έχουν επί λέξει ως εξής: «ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΥΠΟΘΕΣΗ ΤΟΥ ∆.Σ.Α. ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ ΚΑΙ ΤΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΠΟΥ ∆ΗΜΙΟΥΡΓΕΙ Η ΕΙΣΗΓΗΣΗ (Ε 6192/29.7.2010)
1. Το ζήτηµα του έννοµου συµφέροντος του ∆ικηγορικού Συλ175
λόγου Αθηνών. Ως προς το ζήτηµα αυτό διατυπώνω τις ακόλουθες σκέψεις: α. Ο Κώδικας περί ∆ικηγόρων στο άρθρο 199, που καθορίζει τα αντικείµενα του λειτουργήµατος των δικηγορικών συλλόγων, ορίζει ότι «Εις τους ∆ικηγορικούς Συλλόγους και τα ∆ιοικητικά Συµβούλια αυτών ανήκουσι: α) (...), β) (...), γ) (...), δ) η συζήτησις και η απόφασις (...) περί παντός γενικότερου ζητήµατος Εθνικού ή Κοινωνικού Περιεχοµένου». Περιλαµβάνει, δηλαδή, ρητώς και µε ρητή, ειδική και εξαντλητική αρίθµηση, το εν λόγω αντικείµενο µεταξύ των τεσσάρων κατηγοριών αντικειµένων της αποστολής και των σκοπών των εν λόγω συλλόγων. Από τη νοµοθετική αυτή ρύθµιση προκύπτει σαφώς ότι αναθέτει στους ∆ικηγορικούς Συλλόγους ως ειδικό καθήκον και λειτούργηµα της αποστολής των ως νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου τη συζήτηση και τη λήψη αποφάσεων για κάθε γενικότερο ζήτηµα εθνικού ή κοινωνικού περιεχοµένου. Προκύπτει, επίσης, ότι, µε αυτή τη ρητή και αποκλειστική απαρίθµηση των καθηκόντων των δικηγορικών συλλόγων, θα ήταν αντίθετο προς κάθε λογική ερµηνεία του σαφούς γράµµατος της διάταξης, να συναχθεί, όπως υποστηρίζει η Εισήγηση, ότι ο νόµος αναγνωρίζει το δικαίωµα απλής και χωρίς ειδικό σκοπό συζήτησης ή διατύπωσης γνώµης για τα εθνικά και τα κοινωνικά ζητήµατα του ελληνικού λαού, αλλά χωρίς έννοµο συµφέρον να επικαλεστεί την έννοµη προστασία του εν λόγω αντικειµένου. Αναγνωρίζει, δηλαδή, ένα δικαίωµα που έχει ο ∆ικηγορικός Σύλλογος από το Σύνταγµα, όπως το έχει κάθε φυσικό ή νοµικό πρόσωπο. Σ' αυτή την περίπτωση ο νοµοθέτης, ασφαλώς, δε θα ήταν σοβαρός. Αφού, συνεπώς, λογικά είναι αναγκαίο να δεχθούµε ότι ο νοµοθέτης δεν ανέθεσε στους δικηγορικούς συλλόγους τη συζήτηση και τη λήψη αποφάσεων δράσης για τα εθνικά και κοινωνικά ζητήµατα χάριν παιδιάς, ή µόνο ως γενικό δικαίωµα που έχουν όλα τα πρόσωπα, αλλά ως ειδική δηµοσίου δικαίου υποχρέωση, έστω και χωρίς κύρωση παράληψης, είναι λογικό να δεχθούµε ότι αυτή
176
η αποστολή συνδέεται µε έννοµο συµφέρον για ενέργειες που συµβάλλουν στην αντιµετώπιση ενός εθνικού ή κοινωνικού ζητήµατος και στο επίπεδο έννοµης προστασίας. Είναι δε γνωστό ότι η έννοια του έννοµου συµφέροντος έχει βάση την από το δίκαιο θέσπιση δικαιώµατος ή αρµοδιότητας, ειδικού καθήκοντος, ειδικής υποχρέωσης ή ειδικής δυνατότητας φυσικού ή νοµικού προσώπου µε συγκεκριµένο ουσιαστικό περιεχόµενο. Είναι δε αδύνατο να σκεφθεί κάνεις ότι ένας από τους νοµοθετηµένους σκοπούς ενός νοµικού προσώπου δε θα ήταν οπλισµένος µε έννοµο συµφέρον δικαστικής προστασίας. Αυτό αντίκειται και στο Σύνταγµα, το οποίο εγγυάται πλήρη δικαστική προστασία όλων των νοµικών και φυσικών προσώπων. Θα ήταν, συνεπώς, παράβαση του δικαίου γενικότερα η µη αναγνώριση έννοµου συµφέροντος στο ∆ΣΑ ως υποκείµενο του από το νόµο ειδικώς θεσπισµένου δικαιώµατος και καθήκοντος να παρέχει τις υπηρεσίες του στην αντιµετώπιση εθνικών και κοινωνικών ζητηµάτων. ∆ε χρειάζεται δε να επισηµανθεί ότι η περικοπή µισθολογικών και συνταξιοδοτικών δικαιωµάτων σε ολόκληρο το φάσµα των έµµισθων υπαλλήλων και συνταξιούχων του δηµόσιου τοµέα αποτελεί µεγάλο ζήτηµα του κοινωνικού συνόλου της χώρας σε όλα τα επίπεδα: του επιπέδου των υφισταµένων τα βάρη, της εθνικής οικονοµίας και της αντιµετώπισης της κρίσης. Η ratio legis αυτού του ειδικού καθήκοντος και δηµόσιου λειτουργήµατος που αναθέτει το άρθρο 199 του Κ∆ στους δικηγορικούς συλλόγους είναι σαφής: Οι δικηγορικοί σύλλογοι είναι οι µόνες ενώσεις προσώπων που ασκούν, µε πλήρη ελευθερία και χωρίς ειδικές κατευθύνσεις, ένα λειτούργηµα εφαρµογής του δικαίου µε βάση τους κανόνες της επιστήµης ειδικού κλάδου, της επιστήµης του δικαίου, σε ολόκληρο το φάσµα των έννοµων σχέσεων µιας κοινωνίας· ασκούν θεσµικά αναγνωρισµένο δηµόσιο λειτούργηµα, συµµετέχοντας, βάσει ειδικής δηµοσίου δικαίου άδειας, στο ευρύτερο πολιτειακό σύστηµα θέσπισης, ερµηνείας, εφαρµογής και διάπλασης του δικαίου, σε ολόκληρο το πεδίο νο177
µιµότητας άσκησης όλων των λειτουργιών του κράτους και ειδικότερα στο πολιτειακό πεδίο άσκησης της δικαστικής λειτουργίας και της απονοµής της δικαιοσύνης, καθώς και στο πεδίο λειτουργίας της ευρύτερης αρχής νοµιµότητας της κοινωνικής συµβίωσης και της πολιτειακής δράσης. Συνάδει, συνεπώς, πλήρως προς το εν λόγω λειτούργηµα η ανάθεση στους δικηγορικούς συλλόγους του ειδικού καθήκοντος υπεύθυνης θεσµικής ενασχόλησης τους µε τα εθνικά και κοινωνικά θέµατα της χώρας, ώστε να συµβάλλουν µε παραγωγή γνώσης και µε δράση στην αντιµετώπιση τους. Πρέπει, όµως, να επισηµανθεί ότι αυτή η ratio legis δεν είναι απλή θεωρητική κατασκευή: ανταποκρίνεται στην ιστορία των ∆ικηγορικών Συλλόγων της χώρας και ιδιαίτερα του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών και αντικατοπτρίζει την ιστορική συµβολή τους στην αντιµετώπιση των εθνικών και κοινωνικών ζητηµάτων και στην προστασία της δηµοκρατίας. Η περικοπή αυτής της αποστολής των ∆ικηγορικών Συλλόγων της Ελλάδας, όπως προτείνεται µε την αβάσιµη ερµηνεία της Εισήγησης, θα σήµαινε σοβαρό ακρωτηριασµό του δηµόσιου λειτουργήµατος που ασκούν, λόγω της σηµασίας του οποίου συνιστούν, όπως σηµειώθηκε, δηµοσίου δικαίου νοµικά πρόσωπα. Συνεπώς, ο περιορισµός του ειδικού αυτού λειτουργήµατος σε απλή άσκοπη συζήτηση και χωρίς τη δικαιική επένδυση του µε την ισχύ του έννοµου συµφέροντος, θα συνιστούσε σοβαρό ακρωτηριασµό του δηµόσιου λειτουργήµατος των ∆ικηγορικών Συλλόγων της χώρας και περιφρόνηση της ιστορίας της δράσης τους. β. Το ειδικό καθήκον που επιβάλλει το άρθρο 199 του Κ∆ ως προς την ενασχόληση µε τα εθνικά και κοινωνικά ζητήµατα της χώρας είναι, βεβαίως, ευρύ, όπως, άλλωστε, και οι άλλες τρεις κατηγορίες της αποστολής του πού ορίζει το εν λόγω άρθρο. Αυτό δε σηµαίνει ότι στερείται ορίων. Είναι ευρύ, αλλά συνιστά κατηγορία, η οποία έχει εννοιολογικά όρια. Γνωρίζοµε δε ότι η νοµολογία συµβάλλει πάντοτε στη συγκεκριµενοποίηση των ορίων τέτοιων περιπτώσεων. Η ευρύτητα αυτή του αντικειµένου δε σηµαίνει, συ178
2. Η ιστορική και νοµική βάση της υπόθεσης στην Εισήγηση α. Το βασικό περιεχόµενο της Εισήγησης. Η Εισήγηση στηρίζεται σε λανθασµένο ιστορικό και σε λανθασµένη νοµική βάση. Συγκεκριµένα, αντιµετωπίζει τις προσβαλλόµενες πράξεις, χωρίς νοµικό προσδιορισµό και χαρακτηρισµό (αν και ποιες εγγυήσεις υπερκείµενου δικαίου προσβάλλουν), ως «µέτρα» (πολιτική και όχι νοµική έννοια) εφαρµογής οικονοµικής πολιτικής (πολιτική έννοια): (α) της ΕΕ και της ΟΝΕ, ως οργανισµών άσκησης και επιβολής οικονοµικής και δηµοσιονοµικής πολιτικής στα κράτη-µέλη,
179
νεπώς, ότι το έννοµο συµφέρον συµµετοχής στη λειτουργία της δικαιοσύνης για την αντιµετώπιση του καθιστά την εν λόγω συµµετοχή λαϊκή αγωγή. γ. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, µε την απόφαση της Ολοµέλειας του 4576/1977, έχει ορθώς αναγνωρίσει το έννοµο συµφέρον των ∆ικηγορικών Συλλόγων της χώρας σε δίκη προστασίας του περιβάλλοντος, µε το αιτιολογικό ότι η υπόθεση αφορά το κοινωνικό σύνολο, δεδοµένου ότι η συνταγµατική προστασία του φυσικού και του πολιτισµικού περιβάλλοντος αποτρέπει τον υποβιβασµό της ανθρώπινης ζωής. Έγινε δε δεκτό εδώ το έννοµο συµφέρον, παρά το γεγονός ότι η εµβέλεια της υπόθεσης ήταν γεωγραφικώς περιορισµένη, ενώ η προκείµενη αποτελεί πανεθνική υπόθεση. Η θέση της Εισήγησης, η οποία µε ιδιαίτερη επιµέλεια -σε αντίθεση µε την επίκληση όλων των άλλων αποφάσεων του ΣΤΕ- αναφέρεται στη µειοψηφία της εν λόγω απόφασης, ότι παρήλθε πολύς χρόνος από τότε, άρα πρέπει να αλλάξει, δεν είναι ορθή. Η χρησιµότητα παρουσίας των ∆ικηγορικών Συλλόγων στα εθνικά και κοινωνικά θέµατα δεν έχει µεταβληθεί, όπως δεν έχει µεταβληθεί και η σηµασία για τη σύγχρονη κοινωνία των εθνικών και κοινωνικών ζητηµάτων. Μόνο µια ριζική και ουσιαστική µεταβολή στο κοινωνικό και στο θεσµικό επίπεδο δικαιολογεί τη µεταβολή της νοµολογίας -και όχι ο αριθµός των ετών.
(β) του ∆ΝΤ, ως φορέα επιβολής όρων χρηµατοδότησης των υπαγόµενων σ' αυτό κρατών (πολιτική έννοια) και (γ) της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας, ως του κράτους-µέλους και δανειολήπτη, που είναι υποχρεωµένη να συµµορφωθεί µε την πολιτική αυτή. Το περιεχόµενο της Εισήγησης ειδικότερα εκτυλίσσεται ως ακολούθως: Η Εισήγηση επικαλείται, για την εξειδίκευση αυτής της πολιτικής στην περίπτωση της οικονοµικής κρίσης της Ελλάδας, διάφορα πολιτικά κείµενα, πολιτικές αποφάσεις και πρακτικές, που ανάγει και θεµελιώνει σε διάφορες διατάξεις Συνθηκών της ΕΕ και ιδίως της ΣΛΕΕ, στις διατάξεις του Συµφώνου του ∆ΝΤ (Agreement of the IMF) και σε πρόσφατους ελληνικούς νόµους, καθώς και πλήθος στοιχείων της ελληνικής οικονοµίας και της δηµοσιονοµικής κατάστασης της χώρας. Μεταξύ αυτών, αναφέρονται τα πολιτικά κείµενα του αιτήµατος χρηµατοδότησης και τα επίσης πολιτικά κείµενα και οι πολιτικές αποφάσεις δηµιουργίας του µηχανισµού στήριξης, ως διακανονισµού χρηµατοδότησης· τα πολιτικά κείµενα διαφόρων εκθέσεων, συστάσεων και άλλων πολιτικών εγγράφων από το 2009 και εφεξής σχετικά µε τα δηµοσιονοµικά και οικονοµικά προβλήµατα της χώρας· αριθµητικά δεδοµένα της ελληνικής οικονοµίας, που στηρίζουν την πολιτική αντιµετώπισης της κρίσης. Στη συνέχεια, η Εισήγηση αναφέρεται στους νόµους 3833/2010, 3842/2010, όχι ως νόµους που περιέχουν εφαρµοστέες διατάξεις στην προκείµενη υπόθεση, αλλά ως νόµους άσκησης της πολιτικής αντιµετώπισης της κρίσης. Σε σχέση µε την αναφορά των νόµων αυτών, η Εισήγηση αναφέρει και τα πολιτικά κείµενα της από 25.3.2010 ∆ήλωσης των Αρχηγών Κρατών και Πρωθυπουργών και της από 11.4.2010 ∆ήλωσης των Υπουργών Οικονοµικών της Ευρωζώνης. Ακολούθως, η Εισήγηση, αναφέροντας τα δυσµενή στοιχεία της ελληνικής οικονοµίας και τα προβλήµατα της ανακρίβειας των δηµοσιονοµικών στοιχείων, καταλήγει στην ανάγκη της από 23.4.2010 αίτησης χρηµατοδότησης µε ενεργοποίηση του µηχανισµού στήριξης και της υπογραφής των τριών Συµφωνιών ∆ανεισµού.
180
Μετά την εξαντλητική αυτή πολιτική έκθεση των είκοσι οκτώ σελίδων που περιέχει την οικονοµική κατάσταση της Ελλάδας και την πολική αντιµετώπισης της, που µόνο από το Υπουργείο Οικονοµικών θα µπορούσε να είχε συνταχθεί, ανέµενε κανείς να εισέλθει η Εισήγηση στη νοµική αντιµετώπιση της υπόθεσης. Πράγµατι, εισέρχεται µε συντοµία στις Συµφωνίες ∆ανεισµού, αναφέροντας και τις τρεις («Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης», «Μνηµόνιο Συνεννόησης» και Συµφωνία µε το ∆ΝΤ), κάνοντας αρχή από το «Μνηµόνιο Συνεννόησης», όπως υπεγράφη (µε τα τρία επιµέρους «Μνηµόνια») στις 3.5.2010 από της Ελληνική ∆ηµοκρατία και από την Επιτροπή της ΕΕ ως αντιπρόσωπο των λοιπών κρατών-µελών της Ευρωζώνης. Η Εισήγηση περιγράφει µε λεπτοµέρειες το περιεχόµενο του «Μνηµονίου Συνεννόησης», σε δέκα περίπου σελίδες, χωρίς κανένα νοµικό χαρακτηρισµό των πολιτικών και των µέτρων που επιβάλει· χωρίς το νοµικό χαρακτηρισµό των επιβαλλόµενων πολιτικών ως αρµοδιοτήτων της κυβέρνησης κατά το άρθρο 82 Σ, ούτε των ληπτέων µέτρων ως κατά το Σύνταγµα αρµοδιοτήτων της νοµοθετικής και της εκτελεστικής λειτουργίας -βασικών συνταγµατικών όρων για την κύρωση του ως Συµφωνία ∆ανεισµού από κατά το άρθρο 28 § 2 Σ. Η περιγραφή αναφέρει τα στοιχεία ως στοιχεία πολιτικής. Ακολουθεί η σε µια σελίδα µόνο (σελ.74-75) αναφορά του ν. 3845/6.5.2010 που αποτελεί τη βασική νοµοθετική βάση των προσβαλλόµενων πράξεων- των επισυνηµµένων σ' αυτόν πολιτικών κειµένων και της αιτιολογικής έκθεσης µε τους πολιτικούς στόχους του. Ούτε εδώ γίνεται οποιοσδήποτε χαρακτηρισµός του νόµου ως κυρωτικού ή εκτελεστικού ή µη διεθνούς σύµβασης. Με την από
1
Βλ. Εισήγηση (Ε6192/2010), σελ. 1 επ. σε συνδ. µε σελ. 38 επ.
181
8.5.2010 «Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης», που αποτελεί τη σύµβαση-βάση ισχύος των άλλων δύο, αναφέρεται (µαζί µε τη «Συµφωνία µεταξύ των Πιστωτών» και την από 9.5.20120 συµφωνία έγκρισης της χρηµατοδότησης της Ελλάδας από το ∆ΝΤ) µόνο σε µια σελίδα (σελ. 75-76), χωρίς καµιά νοµική σκέψη ως προς τη νοµική σχέση των εν λόγω συµφωνιών µε τις προσβαλλόµενες πράξεις, χωρίς καµιά νοµική σκέψη ως προς τη νοµική σχέση ισχύος µεταξύ τους και µε το «Μνηµόνιο Συνεννόησης», ως προς τη νοµική σηµασία και το κύρος της «Σύµβασης ∆ανειοδότησης», ως προς το κύρος των τριών διεθνών συµφωνιών και ως προς το νοµικό χαρακτηρισµό του περιεχοµένου τους. Και οι τρεις Συµφωνίες ∆ανεισµού αναφέρονται ως πολιτικά κείµενα, ως κείµενα πολιτικών µέτρων αντιµετώπισης της ελληνικής οικονοµικής κρίσης. Την αναφορά των Συµφωνιών ακολουθεί η λεπτοµερής παρουσίαση του περιεχοµένου του κειµένου της από 8.6.2010 απόφασης του Συµβουλίου της ΕΕ, σχετικά µε τα ληπτέα µέτρα τόσο για τη διόρθωση των δηµοσιονοµικών στοιχείων, όσο και για την αντιµετώπιση της κρίσης. Ούτε εδώ υπάρχει νοµική σκέψη ως προς το αν η εν λόγω απόφαση είναι νοµικώς δεσµευτική ή όχι και βάσει ποίων κανόνων και ως προς τη σχέση της µε την υπό κρίσιν περίπτωση. Τέλος αναφέρεται η δηµοσίευση του ν. 3863/15.7.2010 και του ν. 3865/21.7.2010 µε το ίδιο πνεύµα: ως νόµων που περιέχουν µέτρα πολιτικής αντιµετώπισης της κρίσης, χωρίς οποιαδήποτε νοµική αξιολόγηση. Η Εισήγηση, µετά την µακρά, πενήντα και πλέον σελίδων, πολιτική ανάλυση της οικονοµικής κρίσης της χώρας µε βάση την πολιτική που εκφράζουν τα διάφορα πολιτικά και νοµικά κείµενα και οικονοµικά στοιχεία, αντί να προχωρήσει σε νοµικές σκέψεις νοµικού χαρακτηρισµού και αξιολόγησης πολιτειακών πράξεων και µέτρων, καθώς και ερµηνείας εφαρµοστέων διατάξεων νόµου και κανόνων δικαίου, επιστρέφει στα πολιτικά κείµενα των δύο ειδικότερων µνηµονίων που επισυνάφθηκαν, χωρίς υπογραφή και χωρίς το κείµενο του «Τεχνικού Μνηµονίου», στο ν. 3845/
182
6.5.2010. Τα Μνηµόνια αυτά («Μνηµόνιο Οικονοµικής και Χρηµατοπιστωτικής Πολιτικής» και «Μνηµόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριµένες Προϋποθέσεις Οικονοµικής Πολιτικής»), όπως είναι γνωστό και δεδοµένο, επισυνάφθηκαν (ως Παράρτηµα III και IV) στον παραπάνω νόµο ως «σχέδιο προγράµµατος» και όχι ως υπογεγραµµένη δεσµευτική σύµβαση (βλ. αιτιολογική έκθεση). Αυτό έγινε παρά το γεγονός ότι είχε υπογραφεί, ήδη από τις 3.5.2010, ως διεθνής σύµβαση το «Μνηµόνιο Συνεννόησης» µετά δύο αυτά Μνηµόνια και µε το «Τεχνικό Μνηµόνιο», που δεν επισυνάφθηκε στο νόµο. Βεβαίως, το υπογεγραµµένο αυτό «Μνηµόνιο Συνεννόησης» δεν µπορούσε να θεωρηθεί ακόµη ολοκληρωµένη διεθνής σύµβαση κατά τη δηµοσίευση του ν. 3845/6.5.2010, γιατί δεν είχε υπογραφεί ακόµη η «Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης», που αποτελεί τη βάση ισχύος και ουσίας και του «Μνηµονίου Συνεννόησης» ως σύµβασης, καθώς και της Συµφωνίας έγκρισης του ∆ΝΤ του όλου συστήµατος του «διακανονισµού χρηµατοδότησης άµεσου ετοιµότητας» της Ελλάδας. Η Εισήγηση (σελ. 79 επ. και 84), ενώ γνωρίζει, όπως είδαµε, τις τρεις αυτές κατατεθειµένες για κύρωση και αλληλοσυνδεόµενες Συµβάσεις που αποτελούν νοµικά κείµενα, έρχεται στα πολιτικά κείµενα των Παραρτηµάτων III και IV του ν. 3845/6.5.2010, ονοµάζοντας τα«Μνηµόνιο» - (έτσι, στον ενικό, ενώ είναι δύο τα συνηµµένα στο νόµο), για να «το» χαρακτηρίσει µη δεσµευτικό κείµενο, τα εγκαταλείπει, όµως, αµέσως σ' αυτό το σηµείο και επανέρχεται στο υπογεγραµµένο «Μνηµόνιο» µε τα τρία επιµέρους µνηµόνια- µεταφέροντας έτσι τη µη δεσµευτικότητα των κειµένων των Παραρτηµάτων και στο νοµικό κείµενο του «Μνηµονίου Συνεννόησης», συσκοτίζοντας έτσι την πραγµατική και τη νοµική βάση της υπό κρίσιν υπόθεσης. Η πολιτική και η νοµική σηµασία αυτής της συσκότισης -η οποία είναι πρόδηλη, αφού στο «τραπέζι» της Εισήγησης είναι όλα τα κείµενα, υπογεγραµµένα και µη- συνίσταται στο ότι συµπορεύεται µε τη συσκότιση που δηµιούργησε η όλη µεθόδευση σύναψης των συµβάσεων και
183
επιβολής των µέτρων από τα συµβαλλόµενα µέρη των Συµφωνιών ∆ανεισµού2. Η Εισήγηση (σελ. 81 επ.) διατυπώνει σκέψεις σχετικά µε τα ζητήµατα της µη επικύρωσης και µη κύρωσης των Συµφωνιών µε βάση τα άρθρα 36 § 2 και 28 § 2 Σ, της σχέσης τους µε το ν. 3845/2010, καθώς και του ελεγκτού των εν λόγω ζητηµάτων από το Συµβούλιο της Επικρατείας. ∆ε θα αναφερθώ εδώ στη νοµική βασιµότητα των σχετικών νοµικών σκέψεων της Εισήγησης3. Περιορίζοµαι µόνο στο ότι παραλείπεται η συγκριτική αντιπαράθεση και η νοµική αξιολόγηση των ακόλουθων, αλλοπρόσαλλων µεν αλλά βασικών, νοµικών στοιχείων της όλης µεθόδευσης σύναψης και εφαρµογής των Συµφωνιών ∆ανεισµού: (α) της ρήτρας της παρ. 4 εδ. β, του άρθρου Πρώτο του ν. 3845/6.5.2010: «τα µνηµόνια, οι συµφωνίες και οι συµβάσεις του προηγούµενου εδαφίου εισάγονται στη Βουλή για κύρωση»· (β) των διατάξεων του άρθρου 15 της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης» και του άρθρου Μόνο, παρ. 9 του ν. 3847/11.5.2010, που ορίζουν ότι οι εν λόγω συµβάσεις, συµφωνίες και µνηµόνια ισχύουν και εκτελούνται από την υπογραφή τους· (γ) το µε ηµεροµηνία 3.6.2010 σχέδιο νόµου, το οποίο είναι κατατεθειµένο µέχρι σήµερα στη Βουλή για συζήτηση και ψήφιση, µε τίτλο «Κύρωση της από 8 Μαΐου 2010 Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης µεταξύ αφενός της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας ως δανειολήπτη και αφετέρου των κρατών-µελών της Ευρωζώνης και του KfW ως δανειστών, καθώς και του από 10 Μαΐου 2010 διακανονισµού χρηµατοδότησης αµέσου ετοιµότητας από το ∆ιεθνές Νοµισµατικό Ταµείο - Συµµετοχή της Ελλάδας
184
Βλ.: Γ. Κασιµάτη, Οι Συµφωνίες ∆ανεισµού της Ελλάδας µε την ΕΕ και το ∆ΝΤ, έκδοση ∆ΣΑ, σελ. 9 επ. 3 Σχετικά µε τη βασιµότητα αυτών των σκέψεων, πρβλ.. Γ. Κασιµάτη, ό.π., σελ. 61 επ.
2
στον Ευρωπαϊκό Μηχανισµό Στήριξης», και στο οποίο επισυνάπτονται για κύρωση οι τρεις Συµφωνίες ∆ανεισµού4. Αυτό το τελευταίο νοµικό κείµενο, που επιβεβαιώνει, όπως και η παρ. 4 εδ. β του άρθρου Πρώτο του ν. 3845/2010, την υποχρέωση κύρωσης των Συµφωνιών ∆ανεισµού και την αντισυνταγµατικότητα της παρ. 9 του άρθρου Μόνο του ν. 3847/2010, παραλείπεται πλήρως από το σκεπτικό της Εισήγησης. Η νοµική αυτή αξιολόγηση που παραλείφθηκε είναι απαραίτητη για τη σωστή αντιµετώπιση του ζητήµατος της συνταγµατικότητας εφαρµογής των Συµφωνιών ∆ανεισµού και της σχέσης τους µε τα υπό κρίσιν µέτρα. Ακολούθως η Εισήγηση (σελ. 85 µέχρι τέλος) εισέρχεται στο τελευταίο και βασικό ζήτηµα της όλης δίκης, τη συµβατότητα των υπό κρίσιν περικοπών µισθών και συντάξεων µε το υπερκείµενο δίκαιο. Ενώ ανέµενε κανείς ότι τουλάχιστον το βασικό αυτό ζήτηµα της δίκης θα αντιµετωπιζόταν µε εµπεριστατωµένες νοµικές σκέψεις σχετικά µε το νοµικό χαρακτηρισµό των περικοπών και την υπαγωγή τους ή µη σε διατάξεις εγγυήσεων τους Συντάγµατος, του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου (111111), του άρθρου 17 του Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της ΕΕ, καθώς και σε θεµελιώδεις αρχές, όπως οι αρχές της αναλογικότητας, της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης και του κοινωνικού κράτους, λαµβάνοντας υπ’ όψιν και τη σχετική νοµολογία του Ε∆∆Α, του ∆ΕΚ και των ανώτατων ελληνικών δικαστηρίων, η Εισήγηση παρουσιάζει την έξης εικόνα: Χωρίς κανένα νοµικό χαρακτηρισµό των περικοπών και χωρίς νοµική σκέψη σε σχέση µε την υπαγωγή τους στο άρθρο 1 του ΠΙ 111, παρουσιάζεται η -αυτονόητηπολιτική του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου (Ε∆∆Α) που αναγνωρίζει στα κράτη-µέλη του Συµβουλίου
4 Βλ. αναλυτικότερα: Γ. Κασιµάτη, Οι Συµφωνίες ∆ανεισµού της Ελλάδας µε την ΕΕ και το ∆ΝΤ, ό.π.
185
της Ευρώπης το δικαίωµα να καθορίζουν την εισοδηµατική τους πολιτική και λαµβάνει υπ' όψιν όταν κρίνει τον όρο του δηµόσιου συµφέροντος. ∆εν αναφέρεται, όµως, στις νοµολογιακές απαντήσεις του Ε∆∆Α, αν οι υπό κρίσιν περικοπές υπάγονται στην προστασία του άρθρου 1 του 111111 και αν λαµβάνεται υπ' όψιν ο όρος του δηµόσιου συµφέροντος σε περικοπές της προκείµενης περίπτωσης, αλλά καταλήγει σε αρνητική θέση υπαγωγής τους στην εν λόγω διάταξη µε δικανικό συλλογισµό στον οποίο µείζων πρόταση δεν είναι κανόνας δικαίου, αλλά η γενική πολιτική του Ε∆∆Α απέναντι στην οικονοµική πολιτική των κρατών-µελών και ελάσσων πρόταση δεν είναι νοµικώς χαρακτηρισµένες περικοπές µισθών και συντάξεων, αλλά ο πολιτικός χαρακτηρισµός τους «µέτρα» αντιµετώπισης της κρίσης, που επιβάλλονται από την ΕΕ, το ∆ΝΤ και την Ελληνική Κυβέρνηση χάριν δηµόσιου συµφέροντος, το οποίο -και αυτό- θεµελιώνει σε δεδοµένα οικονοµικής πολιτικής. Η αρχή της αναλογικότητας, που εγγυώνται όλα τα υπερκείµενα επίπεδα δικαίου, απορρίπτεται (σελ. 93) επίσης µε πολιτικούς ισχυρισµούς. Στους ίδιους ή ανάλογους πολιτικούς ισχυρισµούς θεµελιώνεται (σελ. 95) και η απόρριψη εφαρµογής των αρχών προστασίας της ανθρώπινης αξίας και της ισότητας. Είναι δε άξιο ειδικής µνείας το ότι η Εισήγηση (σελ. 93), στο σκεπτικό απόρριψης της εφαρµογής της αρχής προστασίας της αξίας του ανθρώπου, δέχεται το νεοφανές, απάνθρωπο και άκρως επικίνδυνο όριο του «βιώσιµου» επιπέδου εισοδήµατος· δηλαδή, η αρχή προστασίας της αξίας του ανθρώπου συρρικνώνεται πια στην απλή δυνατότητα βιολογικής διατήρησης του ανθρώπου στη ζωή(!) και εγκαταλείπει το όριο της αξιοπρεπούς κοινωνικής διαβίωσης, που γνωρίζαµε µέχρι σήµερα. Τα νοµικά ζητήµατα που τίθενται µε την επιβολή περικοπών νοµοθετικά κεκτηµένων µισθολογικών και συνταξιοδοτικών δικαιωµάτων είναι θεµελιώδους σηµασίας για την εφαρµογή των εγγυήσεων, που παρέχουν το Σύνταγµα και το ευρωπαϊκό και το διεθνές δίκαιο, για την προστασία των κοινωνικών δικαιωµάτων
186
και των δικαιωµάτων οικονοµικού περιεχοµένου στη χώρα µας. Η Εισήγηση, ατυχώς, θεµελιώνοντας τους ισχυρισµούς της σε στοιχεία οικονοµικής και δηµοσιονοµικής πολιτικής, δηλαδή, σε πολιτική και όχι σε νοµική βάση, καταλύει κάθε νοµική µέθοδο εφαρµογής του δικαίου στο κεντρικό αντικείµενο της δίκης. β. Κριτική θεώρηση της Εισήγησης. Η Εισήγηση αποτελεί, αναµφίβολα, επίσηµο διαδικαστικό έγγραφο άσκησης δικαστικής λειτουργίας, σύµφωνα µε το δικονοµικό δίκαιο που εφαρµόζει παγίως το Συµβούλιο της Επικρατείας. Αποτελεί, επίσης, ουσιώδες στοιχείο παροχής δικαστικής προστασίας, αφού κατευθύνει την ανάπτυξη των σκέψεων των διαδίκων και του δικαστηρίου και συµβάλλει στο σχηµατισµό της δικαστικής κρίσης. Αυτές οι ιδιότητες µας δηµιουργούν την υποχρέωση να αξιολογήσοµε νοµικά, επισηµαίνοντας τις νοµικές συνέπειες τους, τα δύο βασικά χαρακτηριστικά στοιχεία της Εισήγησης: (α) την ουσιαστική θεµελίωση της Εισήγησης στην πολιτική που ασκούν η ΕΕ, το ∆ΝΤ και η Κυβέρνηση, µέσω της νοµοθετικής και της εκτελεστικής εξουσία, στην αντιµετώπιση της οικονοµικής κρίσης της χώρας, ως πολιτική που συνάγει η ίδια η Εισήγηση τόσο από την πολιτική πράξη εφαρµογής του δικαίου που διέπει τους εν λόγω φορείς, όσο και από πολιτικά και οικονοµικά, µη νοµικώς δεσµευτικά, στοιχεία και κείµενα και (β) την παράλειψη νοµικής σκέψης για την αξιολόγηση των νοµικών εγγράφων των Συµφωνιών ∆ανεισµού που η υπέγραψε η Ελληνική ∆ηµοκρατία µε τις χώρες της Ευρωζώνης και το ∆ΝΤ και οποιασδήποτε αναφοράς τους. Πάνω σ' αυτά τα στοιχεία της Εισήγησης, διατυπώναµε τις ακόλουθες σκέψεις: (α) Ως προς τη θεµελίωση των σκέψεων της Εισήγησης σε πολιτικά κείµενα και στοιχεία: Η χρησιµοποίηση νοµικά µη δεσµευτικών, δηλαδή πολιτικών, κειµένων και στοιχείων, όπως ήδη σηµειώθηκε, είναι επιτρεπτή και επιβεβληµένη µόνο για ιστορική ερµηνεία συγκεκριµένων διατάξεων νόµου, εφαρµοστέων στην υπό κρίσιν υπόθεση. Η Εισήγηση δεν ακολουθεί αυτό το δρόµο,
187
που είναι ο µόνος επιτρεπτός σε διαδικασία δικαστικής κρίσης, αλλά εκθέτει την όλη επίσηµη πολιτική που ασκείται για την αντιµετώπιση της κρίσης, ως εάν ήταν κυβερνητική έκθεση υπουργείου οικονοµικών ή αιτιολογική έκθεση σχεδίου νόµου για την ενηµέρωση της Βουλής ως προς το σκοπό της νοµοθετικής πρωτοβουλίας. Πρέπει να σηµειωθεί ότι η επίκληση αυτής της πολιτικής, που είναι και η επίσηµη κυβερνητική πολιτική, θα ήταν ανεπίτρεπτη ακόµη και αν γινόταν για την ιστορική ερµηνεία κάποιας εφαρµοστέας διάταξης, γιατί θα αποτελούσε υποκειµενική ιστορική ερµηνεία και όχι αντικειµενική5, όπως επιβάλλει σήµερα η αρχή του κράτους δικαίου. Ως πανεπιστηµιακός δάσκαλος του δικαίου, οφείλω να επισηµάνω ότι η στήριξη, χωρίς τις παραπάνω αναφερόµενες προϋποθέσεις, ολόκληρης της Εισήγησης στην επίσηµη πολιτική, βάσει πολιτικών και νοµικά µη δεσµευτικών κειµένων και στοιχείων, της ΕΕ, του ∆ΝΤ και της ελληνικής κυβέρνησης αποτελεί σοβαρή παράβαση των αρχών άσκησης της δικαστικής λειτουργίας. (β) Ως προς την παράλειψη νοµικής αξιολόγησης των Συµφωνιών ∆ανεισµού. Τα κείµενα των συµφωνιών αυτών, τα οποία προσδιορίζονται πιο πάνω, αποτελούν τα κείµενα που υπεγράφησαν επισήµως ως διεθνείς συµβάσεις από την Ελληνική ∆ηµοκρατία, από τα κράτη-µέλη της Ευρωζώνης (οι δύο πρώτες) και από το ∆ΝΤ (η τρίτη). Η Εισήγηση ήταν υποχρεωµένη να αξιολογήσει νοµικά τα επίσηµα αυτά έγγραφα των Συµφωνιών ∆ανεισµού και να διατυπώσει αιτιολογηµένη πρόταση προς το ∆ικαστήριο είτε αποκλεισµού τους είτε χρησιµοποίησης τους ως στοιχείων της νοµικής βάσης της υπόθεσης, για τους εξής λόγους:
188
5 Αντικειµενική ιστορική ερµηνεία, θα ήταν, για παράδειγµα, εκείνη που θα αποτελούσε σύνθεση ασκούµενης και αντίθετης πολιτικής που θα είχε διατυπωθεί κατά τον κρίσιµο ιστορικό χρόνο.
πρώτον, γιατί περιέχονται στα δικόγραφα των αιτούντων ως έγγραφα που θεµελιώνουν τα επιχειρήµατα ακύρωσης των προσβαλλόµενων πράξεων δεύτερον, γιατί αυτά τα κείµενα εφαρµόζονται και αποτελούν τη βάση επιβολής των µέτρων αντιµετώπισης της κρίσης, µεταξύ των οποίων και οι προσβαλλόµενες πράξεις, σύµφωνα µε τις διατάξεις του άρθρου 15 της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης» και του άρθρου Μόνο, παρ. 9 του ν. 3847/1910, οι οποίες ορίζουν ότι οι εν λόγω Συµφωνίες ∆ανεισµού «ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους»· τρίτον, γιατί η πρακτική εφαρµογής των µέτρων, µεταξύ των οποίων και οι προσβαλλόµενες πράξεις, στηρίζεται πράγµατι επισήµως στα κείµενα των Συµφωνιών ∆ανεισµού και όχι σε άλλα κείµενα. Πρέπει να σηµειώσοµε εδώ, ως προς την παράλειψη της Εισήγησης να διατυπώσει κρίση σχετικά µε τα εν λόγω επίσηµα κείµενα των Συµφωνιών ∆ανεισµού, ότι συνιστά αναιτιολόγητη παράλειψη εφαρµοστέου κανόνα δικαίου (του άρθρου Μόνο, παρ. 9 του ν. 3847/2010), ο οποίος λαµβάνεται αυτεπαγγέλτως υπ' όψιν, µετά τον έλεγχο συνταγµατικότητας του. Το ότι δε ο νόµος αυτός και το άρθρο 15 της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης ακολουθούνται και στην πράξη αποτελεί κοινό τόπο. Ποιος θα µπορούσε, για παράδειγµα, να αρνηθεί σοβαρά ότι ο λεπτοµερής διοικητικός έλεγχος της «τρόικα» και τα επίσηµα έγγραφα άσκησης του δεν αποτελούν εφαρµογή των λεπτοµερών διατάξεων του τρισυπόστατου «Μνηµονίου Συνεννόησης» και των Παραρτηµάτων του, που υπέγραψε, σε άµεση σύνδεση ισχύος µε τη Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης», η Ελληνική Κυβέρνηση µε τους εκπροσώπους των κρατών-µελών της Ευρωζώνης; Ποιος δε γνωρίζει ότι και τα µεταγενέστερα «επικαιροποιηµένα» Μνηµόνια δεν είναι προϊόν σχετικού όρου των Συµφωνιών ∆ανεισµού, που επιβάλλει στην Ελλάδα να δέχεται τις σχετικές τροποποίησης («επικαιροποιήσεις») εις όφελος των ∆ανειστών; Τόσο η θεµελίωση των βασικών σκέψεων της Εισήγησης σε πολιτικά κείµενα και σε πολιτική εφαρµογής αρχών και κανόνων
189
3. Οι προσβαλλόµενες πράξεις και η παραβίαση θεµελιωδών δικαιωµάτων και αρχών α. Η ενιαία βάση εγγυήσεων του υπερκείµενου δικαίου.- Οι προσβαλλόµενες πράξεις, ανεξάρτητα από το αν η έκδοση τους θεµελιώνεται στο δίκαιο της ΕΕ και στις Συµφωνίες ∆ανεισµού ή αποκλειστικά στο εσωτερικό δίκαιο, παραβιάζουν εγγυήσεις όχι µόνο του Συντάγµατος, αλλά και της ΕΣ∆Α και της ΕΕ ως ενιαίας βάσης εγγυήσεων του υπερκείµενου δικαίου, που δεσµεύει την εσωτερική έννοµη τάξη των κρατών-µελών της Ένωσης και του Συµβουλίου της Ευρώπης. Ειδικότερα, σύµφωνα µε το άρθρο 6 § 1 της ίδιας ΣυνθΕΕ, ο Χάρτης Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων (ΧΘ∆) «έχει το ίδιο νοµικό κύρος µε τις Συνθήκες», ενώ ταυτόχρονα το ίδιο άρθρο 6 § 2 της ΣυνθΕΕ ορίζει ότι «η Ένωση προσχωρεί»
190
του δικαίου της ΕΕ, του διεθνούς δικαίου και του Συντάγµατος από εκτελεστικά όργανα της ΕΕ, του ∆ΝΤ και της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας, όσο και η αναιτιολόγητη παράλειψη κρίσης των επισήµων κειµένων των Συµφωνιών ∆ανεισµού ως διεθνών συµβάσεων, έστω και µη επικυρωµένων και µη κυρωµένων µε βάση τα άρθρα 36 § 2 και 28 § 2 του Συντάγµατος αντίστοιχα, αλλά εφαρµοζόµενων µε βάση τον αντισυνταγµατικό ν. 3847/2010- αποτελεί πρόδηλη παραβίαση των διατάξεων του άρθρο 20 σε συνδ. µε το άρθρα 25 §1 εδ.α και 87 §§ 1 και 2 του Συντάγµατος και του άρθρου 6 της ΕΣ∆Α, ως προς τις εγγυήσεις της παροχής δικαστικής προστασίας, καθώς και της ευρύτερης αρχής του κράτους δικαίου. Οι παραβάσεις αυτές, πέραν του προδήλου, είναι σοβαρότατες, γιατί αποπροσανατολίζουν τη συζήτηση, τόσο ως προς την προφορική ανάπτυξη -όπως και έγινε πράγµατι- όσο και ως προς το σκεπτικό των υποµνηµάτων των διαδίκων, αποδυναµώνοντας έτσι ουσιωδώς τη συµµετοχή και τη συµβολή των τελευταίων στο σχηµατισµό της δικαστικής κρίσης µια δίκαιης δίκης. Για τους λόγους αυτούς, η Εισήγηση είναι, ως έγγραφο διαδικασίας άσκησης δικαστικής λειτουργίας, νοµικώς απαράδεκτη.
στην ΕΣ∆Α. Επιπλέον, το ίδιο άρθρο 6 § 3 της ΣυνθΕΕ ορίζει ότι τα θεµελιώδη δικαιώµατα κατοχυρώνονται από την ΕΕ, «όπως κατοχυρώνονται από την Ευρωπαϊκή Σύµβαση των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου και όπως απορρέουν από τις κοινές συνταγµατικές παραδόσεις των κρατών-µελών» και ότι «αποτελούν µέρος των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης»· Σε σχέση µε τη βάση δικαίου για τις παραβιάσεις θεµελιωδών δικαιωµάτων, πρέπει να ληφθούν υπ' όψιν, εκτός από τις παραπάνω διατάξεις, και οι διατάξεις του άρθρου 52 του ΧΘ∆, µε τίτλο «Εµβέλεια και ερµηνεία των δικαιωµάτων και των αρχών». Σύµφωνα µε τις διατάξεις αυτές, οι εγγυήσεις της ΕΣ∆Α, οι εγγυήσεις του ΧΘ∆, το προσαρτηµένο στο Χάρτη κείµενο των «Επεξηγήσεων σχετικά µε το Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων» της ΕΕ και η νοµολογία του Ε∆∆Α δεσµεύουν τα ελληνικά δικαστήρια. Είναι σαφές ότι η ΕΕ, µε όλες τις παραπάνω διατάξεις, επιβάλλει σε όλα τα κράτηµέλη της ενιαία προστασία των θεµελιωδών δικαιωµάτων, όπως αυτή έχει διαµορφωθεί και διαµορφώνεται µε βάση την ΕΣ∆Α, το ΧΘ∆, τη νοµολογία του Ε∆∆Α και την επίσηµη ερµηνεία των «Επεξηγήσεων» του ΧΘ∆. Άλλωστε, η ενιαία προστασία των δικαιωµάτων του ανθρώπου, όπως αυτά ορίζονται στην ΕΣ∆Α, επιβαλλόταν ήδη -χαλαρότερα όµως- στα κράτη µέλη του Συµβουλίου της Ευρώπης µε τη νοµολογία του Ε∆∆Α. Η επιβαλλόµενη σήµερα από την ΕΕ ενιαία προστασία των θεµελιωδών δικαιωµάτων και αρχών θεµελιώνεται σε ένα ενιαίο σύστηµα δικαίου και είναι αυστηρή για τα κράτη µέλη της Ένωσης, χωρίς δυ-
6 Για τη νοµολογιακή επιδίωξη της ενότητας της ευρωπαϊκής έννοµης τάξης που αφορά και στην ενιαία βάση εγγυήσεων, βλ. µελέτη µου: Μορφές ερµηνείας ιεραρχικής εναρµόνισης του δικαίου. Οι νέες διαστάσεις της συστηµατικής ερµηνείας του δικαίου, επιθεώρηση Το Σύνταγµα, 1/2006. σελ. 5 επ.
191
νατότητα αποκλίσεων από κράτος σε κράτος, παρά µόνο αποκλίσεων που, βάσει των εθνικών συνταγµάτων, παρέχουν µεγαλύτερη προστασία . β. Προστασία των εγγυήσεων της ιδιοκτησίας.- Η εγγύηση της ιδιοκτησίας αποτελεί, όπως είναι γνωστό, το θεσµικό θεµέλιο του οικονοµικού συστήµατος του αστικού κράτους. Με την κοινωνική ευαισθησία των δηµοκρατικών έννοµων τάξεων της Ευρώπης, αλλά και µε την πίεση της εξέλιξης της αρχής του κοινωνικού κράτους, η εγγύηση αυτή, από πολλές δεκαετίες, διευρύνθηκε, περιλαµβάνοντας και τα οικονοµικού περιεχοµένου εργασιακά και κοινωνικά δικαιώµατα των εργαζοµένων. Με αυτή την κοινωνική διεύρυνση, η εγγύηση της ιδιοκτησίας περιέλαβε µια σειρά περιουσιακών δικαιωµάτων του προσώπου µεταξύ των οποίων είναι, όπως ήδη αναφέραµε, τα δικαιώµατα µισθών, συντάξεων, επιδοµάτων και κάθε άλλης µορφής αποδοχών εργαζοµένων ή δικαιούχων κοινωνικής ασφάλισης ή περιοδικών, κατά δόσεις ή εφάπαξ, παροχών προς αυτούς, εφόσον είναι προσδιορισµένα µε νόµο ή προσδιορίσιµα βάσει νόµου ή συνιστούν αντικειµενικώς νόµιµη προσδοκία που θα µπορούσε να θεµελιωθεί στο ισχύον µέχρι την προσβολή δίκαιο. Με άλλες λέξεις: πρόκειται για οικονοµικού περιεχοµένου δικαιώµατα που µπορεί να διεκδικηθούν από τους δικαιούχους βάσει του ισχύοντος δικαίου· θεµελιώνονται, δηλαδή, στο ισχύον δίκαιο και ως εκ τούτου είναι ή λογίζονται κεκτηµένα, και αν ακόµη η αξία τους δεν έχει προσδιοριστεί και εισπραχθεί από τους δικαιούχους. Τα εν λόγω δικαιώµατα, κατά πάγια νοµολογία του Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου των ∆ικαιωµάτων του Ανθρώπου (Ε∆∆Α)7, που ακολούθησε εξαρχής τα κρατούντα στις
7 Η νοµολογία του Ε∆∆Α είναι πολύ µεγάλη και έχει αντιµετωπίσει την προστασία ευρύτατου κύκλου κατηγοριών περιουσιακών ή ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων που υπάγονται στην εγγύηση του άρθρου 1 του
192
συνταγµατικές τάξεις των ευρωπαϊκών κρατών, υπάγονται στην έννοια της ιδιοκτησίας ή περιουσίας που εγγυώνται: το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣ∆Α (111Μ1/ΕΣ∆Α). Τα δικαιώµατα αυτά εγγυώνται επιπροσθέτως σήµερα: το άρθρο 17 του ΧΘ∆ σε συνδ. µε την «Επεξήγηση σχετικά µε το άρθρο 17 - ∆ικαίωµα ιδιοκτησίας» του προσαρτηµένου σ' αυτόν κειµένου των «Επεξηγήσεων σχετικά µε το Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων» της ΕΕ, καθώς και το άρθρο 17 §§ 1 και 2 του ελληνικού Συντάγµατος, το οποίο πρέπει να ερµηνεύεται πια µε βάση τη νοµολογία του Ε∆∆Α. Η εγγύηση αυτή δεν είναι µόνο εγγύηση δικαιώµατος του ανθρώπου αλλά αποτελεί και «θεµελιώδη αρχή που είναι κοινή σε όλα τα εθνικά συντάγµατα» και «έχει κατοχυρωθεί από τη νοµολογία του ∆ικαστηρίου...»8. Η εν λόγω επίσηµη «Επεξήγηση» για την πάγια κατοχύρωση της θεµελιώδους αρχής προστασίας της περιουσίας παραπέµπει: «κατά κύριο λόγο στην απόφαση Hauer» του Ε∆∆Α (13 ∆εκεµβρίου 1979, Συλλ. 1979, σ. 3527), προσθέτοντας επιπλέον ότι, και µετά τον εκσυγχρονισµό, µε το άρθρο 17 του ΧΘ∆, της παλαιάς διατύπωσης του άρ-
ΠΠΠ/ΕΣ∆Α. Έτσι, µπορεί κανείςνα βρει τη νοµολογιακή αντιµετώπιση της ειδικής περίπτωσης ή µορφής ιδιοκτησιακού αγαθού που τον ενδιαφέρει. Αναφέροµεεδώ τις παλαιότερες αποφάσεις του ∆ικαστηρίου, πάνω στις οποίες οικοδοµήθηκε η µετέπειτα νοµολογία του: Marckx Case-1978, Case of Sporrong and Lonnroth-1981, Case James and Others-1986 και Case of Lithgow-1986. Από την πρόσφατη νοµολογία, βλ. Case of Azinas ν. Cyprus , 1202- Case of Kondrashina v. Russiam 2007·Υποθ. Ρεβελιώτης κατά Ελλάδας,2008-Υποθ. Αποστολολάκη κατά Ελλάδας 2009. 8 Έτσι στην «Επεξήγηση σχετικά µε το άρθρο 17 - ∆ικαίωµα ιδιοκτησίας» στο κείµενο «Επεξηγήσεων σχετικά µε το Χάρτη Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων».
193
θρου 1 του ΠΠΠ/ΕΣ∆Α: «σύµφωνα µε το άρθρο 52, παράγραφος 3, το δικαίωµα αυτό έχει την ίδια έννοια και την ίδια εµβέλεια µε το δικαίωµα που κατοχυρώνεται στην ΕΣ∆Α και δεν επιτρέπεται η υπέρβαση των περιορισµών που προβλέπονται σε αυτήν». Πρέπει ιδιαίτερα να υπογραµµιστεί, σε σχέση µε τις παραβιάσεις των περιουσιακών δικαιωµάτων των εργαζοµένων, των συνταξιούχων κ. ά., στις οποίες αφορούν οι προκείµενες σκέψεις, ότι οι εγγυήσεις και η ερµηνεία των εν λόγω δικαιωµάτων που περιέχουν το άρθρο 1 του ΠΠΠ/ΕΣ∆Α, το άρθρο 17 του ΧΘ∆ και η ερµηνεία τους από την νοµολογία του Ε∆∆Α και της «Επεξήγησης σχετικά µε το άρθρο 17 - ∆ικαίωµα ιδιοκτησίας» του προσαρτηµένου στο κειµένου των «Επεξηγήσεων σχετικά µε Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων» της ΕΕ, δεσµεύουν τα ελληνικά δικαστήρια9. Τα σηµαντικότερα περιουσιακά δικαιώµατα ή δικαιώµατα οικονοµικού περιεχοµένου προσώπων, τα οποία καλύπτονται µε τις παραπάνω αναφερόµενες εγγυήσεις και παραβιάζονται µε όρους ή βάσει διατάξεων των Συµφωνιών ∆ανεισµού, είναι, ενδεικτικά: τα δικαιώµατα αποδοχών των εργαζοµένων στο δηµόσιο µε σχέση δηµοσίου ή ιδιωτικού δικαίου ή στον ιδιωτικό τοµέα, εφόσον αυτά θεµελιώνονται και προσδιορίζονται κατά είδος και ποσό σε νόµο ή σε κανονιστική διοικητική πράξη βάσει νοµοθετικής εξουσιοδοτήσεως ή σε συλλογικές συµβάσεις εργασίας ή σε συµβάσεις ιδιωτικού δικαίου (µισθοί, κάθε είδους επιδόµατα, «δώρα» Χριστουγέννων και Πάσχα -«13ος και 14ος µισθός»- προκαθοριΗ απόφαση 40/1998 της Ολοµέλειας του Αρείου Πάγου έχει ήδη δεχθεί πλήρως τη νοµολογία του Ε∆∆Α ως προς την προστασία των οικονοµικού περιεχοµένου δικαιωµάτων του άρθρου 1 του ΠΠΠ/ΕΣ∆Α. Βλ. Σχολιασµό της εν λόγω απόφασης Γ. Κασιµάτη, ΝοΒ 47(1999), σελ. 4 επ. και στις Μελέτες ΠΙ, Αθήνα-Κοµοτηνή 2000 του ιδίου, σελ. 175 επ.
9
194
σµένες ή προσυµφωνηµένες αυξήσεις κλπ.), καθώς και οι κάθε είδους, µηνιαίες, ετήσιες ή εφάπαξ, ασφαλιστικές παροχές (συντάξεις επιδόµατα, «13η και 14η σύνταξη», εφάπαξ παροχές κύριας και επικουρικής ασφάλισης κλπ.). Σ' αυτά ανήκουν και τα δικαιώµατα που δεν είναι προσδιορισµένα, αλλά µπορούν, βάσει των εν λόγω διατάξεων, να προσδιοριστούν κατά ποσό, όπως είναι: νοµοθετηµένες ή συµφωνηµένες διµερώς ή µε συλλογικές συµβάσεις εργασίας αυξήσεις αποδοχών, που θα υπολογιστούν βάσει συγκεκριµένων µελλοντικών στοιχείων, δικαιώµατα αποζηµίωσης λόγω απόλυσης ή ατυχήµατος κ.ά. Αυτό που έχει ιδιαίτερη σηµασία για τη δικαστική κρίση είναι ότι όλα τα παραπάνω αναφερόµενα οικονοµικού περιεχοµένου δικαιώµατα θεµελιώνονται αυτοτελώς, το κάθε ένα χωριστά, στο νόµο, ενέχουν και κατ' ουσίαν αυτοτελείς απαιτήσεις, στηριζόµενες σε ειδικό νοµοθετικό λόγο (ratio legis) το κάθε ένα χωριστά και, συνεπώς, αποτελούν νοµικώς αυτοτελή ιδιοκτησιακά δικαιώµατα. Παγίως δε ισχύει σε όλες τις έννοµες τάξεις της Ευρώπης ότι απολαύουν αυτοτελούς προστασίας και όχι ως τµήµατα της τυχόν ευρύτερης περιουσίας του προσώπου. Γι' αυτό και η εν όλω ή εν µέρει αφαίρεση εν όλω ή εν µέρει αντικειµένου αυτοτελούς ιδιοκτησιακού δικαιώµατος µόνο µέσω και µε τους όρους αναγκαστικής απαλλοτρίωσης µπορεί να γίνει. Άρα, η εν όλω ή εν µέρει κατάργηση των εν λόγω δικαιωµάτων αποτελεί εν όλω ή εν µέρει στέρηση του αντικειµένου αυτοτελών ιδιοκτησιακών ή περιουσιακών δικαιωµάτων. Συνεπώς, η ολική ή η µερική στέρηση των παραπάνω αναφερόµενων περιουσιακών δικαιωµάτων εργαζοµένων και ασφαλισµένων, η οποία δεν έγινε, ούτε µπορούσε να γίνει, λόγω της χρηµατικής τους υπόστασης, µέσω του µόνου νόµιµου τρόπου: της διαδικασίας και των όρων της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, είναι αντίθετη προς τις διατάξεις του άρθρου 1 του ΠΠΠ/ΕΣ∆Α και του άρθρου 17 § 1 ΧΘ∆, που προβλέπουν µεν στέρηση ιδιοκτησίας για δηµόσια ωφέλεια, αλλά πάντοτε «υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο νόµο και έναντι έγκαιρης
195
και δίκαιης αποζηµίωσης για την απώλεια της». Σύµφωνα δε µε το άρθρο 17 § 2 Σ, απαιτείται, πλην της νόµιµης διαδικασίας για αναγκαστική απαλλοτρίωση, και προκαταβολή πλήρους αποζηµίωσης, προϋπόθεση που δεν µπορεί να εφαρµοστεί, όπως σηµειώσαµε, σε στέρηση ιδιοκτησιακού δικαιώµατος σε χρήµα, καθιστώντας έτσι ουσιαστικά παράνοµη οποιαδήποτε περικοπή χρηµατικού αντικειµένου ιδιοκτησιακού δικαιώµατος. Συνεπώς, ήδη βάσει αυτού του λόγου, η ολική ή µερική περικοπή, ως αντίθετη προς τις διατάξεις του υπερκείµενου δικαίου είναι παράνοµη και θεµελιώνει την αστική ευθύνη του κράτους και των αρµόδιων νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου, µε βάση τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Η αποζηµίωση δε αυτή είναι πλήρης, περιλαµβάνοντας κάθε θετική ή αποθετική ζηµία, όχι µόνο βάσει των διατάξεων αυτών του ΕισΝΑΚ, αλλά και βάσει του άρθρου 17 § 2, ως αποζηµίωση οιονεί αναγκαστικής απαλλοτρίωσης. Εδώ τίθεται το κρίσιµο ζήτηµα: αν οι υπό κρίσιν περικοπές επιδοµάτων µισθών και συντάξεων ή η τυχόν µειώσεις κύριων µισθών και συντάξεων συνιστούν στέρηση ιδιοκτησία ή νόµιµο περιορισµό ιδιοκτησίας. Η διάκριση αυτή και ο βάσει αυτής νοµικός χαρακτηρισµός των προσβαλλόµενων πράξεων, τον οποίο απέφυγε η Εισήγηση, αποτελεί το κρισιµότερο ζήτηµα της υπό κρίσιν υπόθεσης. Το ζήτηµα είναι κρίσιµο, γιατί: στην περίπτωση που συνιστούν στέρηση ιδιοκτησίας, η εν όλω ή εν µέρει περικοπή δεν επιτρέπεται για λόγους δηµόσιου συµφέροντος, παρά µόνο µέσω της διαδικασίας αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, εφόσον συντρέχει δηµόσια ωφέλεια που προβλέπεται ειδικώς από το νόµο, ενώ στην περίπτωση που συνιστούν νόµιµο περιορισµό του δικαιώµατος ιδιοκτησίας επιτρέπεται η επιβολή τους για λόγους δηµόσιου συµφέροντος. Όπως είναι φανερό, στην πρώτη περίπτωση, οι προσβαλλόµενες πράξεις παραβιάζουν τις εγγυήσεις των ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων του υπερκείµενου δικαίου, ενώ στη δεύτερη περίπτωση µπορούν, ενδεχοµένως, να δικαιολογηθούν λόγω δηµόσιου συµφέροντος, εφόσον δε θίγουν το πυρήνα των περιορι196
ζόµενων ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων. Η διάκριση µεταξύ στέρησης ιδιοκτησίας και νόµιµου περιορισµού του ιδιοκτησιακού δικαιώµατος είναι σαφής όχι απλώς µε βάση το πνεύµα και τη λογική των σχετικών εγγυήσεων, αλλά µε βάση και το γράµµα των σχετικών διατάξεων του υπερκείµενου δικαίου: Η στέρηση ιδιοκτησίας αφορά στο αντικείµενο του ιδιοκτησιακού δικαιώµατος και σηµαίνει ολική ή µερική αφαίρεση του. Για παράδειγµα: µερική ή ολική αφαίρεση ενός ακινήτου ή κινητού πράγµατος που ανήκει στην κυριότητα προσώπου, η ολική ή µερική οριστική αφαίρεση της χρήσης ακινήτου του οποίου η κατοχή ανήκει λόγω µίσθωσης στο µισθωτή του, µερική ή ολική αφαίρεση χρηµατικού ποσού που αποτελεί το αντικείµενο νοµοθετικά κεκτηµένου δικαιώµατος οικονοµικού περιεχοµένου κλπ., κλπ. Αντίθετα, ο νόµιµος περιορισµός ιδιοκτησιακού δικαιώµατος αφορά στην άσκηση του δικαιώµατος. ∆ε σηµαίνει, συνεπώς, µερική ή ολική αφαίρεση του ιδιοκτησιακού αντικειµένου, αλλά περιορισµό της χρήσης, της διάθεσης ή της απόλαυσης του. Για παράδειγµα: Οι πολεοδοµικοί περιορισµοί οικοδόµησης ενός οικοπέδου που ανήκει στην κυριότητα προσώπου, η για ορισµένο χρόνο δέσµευση τραπεζικών καταθέσεων προσώπου, η µη καταβολή για ορισµένο χρόνο των επιδοµάτων Χριστουγέννων και Πάσχα κλπ., κλπ. Όπως είναι φανερό, στις περιπτώσεις επιβολής νόµιµων περιορισµών, δεν αφαιρείται, εν όλω ή εν µέρει, το αντικείµενο της ιδιοκτησίας από το υποκείµενο του ιδιοκτησιακού δικαιώµατος. Η γραµµατική διατύπωση και η λογική και τελεολογική ερµηνεία όλων των εφαρµοστέων διατάξεων του υπερκείµενου δικαίου περιέχουν ρητώς αυτή τη διάκριση10.
10 Το άρθρο 1, εδ. β του ΠΠΠ/ΕΣ∆Α ορίζει (επίσηµη µετάφραση): "Αι προαναφερόµενοι διατάξεις δε θίγουσι το δικαίωµα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι Νόµους ούς ήθελε κρίνη αναγκαίον προς ρύθµισιν
197
Σύµφωνα µε τα παραπάνω, οι προσβαλλόµενες πράξεις που συνιστούν αφαίρεση ή περικοπή χρηµατικών απαιτήσεων υπέρ του δηµοσίου δε θα µπορούσε να θεωρηθεί περιορισµός. Ο χαρακτηρισµός τους ως νόµιµων περιορισµών της ιδιοκτησίας για λόγους δηµόσιου συµφέροντος, θα αποτελούσε αγνόηση ρητών και σαφών εννοιών του υπερκείµενου δικαίου. Αλλά και για την περίπτωση αυτή της προδήλως νόµω αβάσιµης θέσης, επισηµαίνεται ότι και ως νόµιµοι περιορισµοί, λόγω της έκτασης τους σε σχέση µε το αντικείµενο του κάθε ιδιοκτησιακού δικαιώµατος, που προστατεύεται χωριστά ως αυτοτελές δικαίωµα οικονοµικού περιεχο-
της χρήσεως αγαθών προς το δηµόσιον συµφέρον". Το άρθρο 17 § 1 εδ. γ του ΧΘ∆ ορίζει: «Χρήση των αγαθών µπορεί να υπόκειται σε περιορισµούς από το νόµο, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς το γενικό συµφέρον». Βλ. και «Επεξηγήσεις σχετικά µε το Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων», «Επεξήγηση» στο άρθρο 17: «Η διατύπωση (εννοεί το άρθρο 1 του ΠΠΠ/ΕΣ∆Α), εκσυγχρονίστηκε, αλλά σύµφωνα µε το άρθρο 52, παράγραφος 3 το δικαίωµα αυτό έχει την ίδια έννοια και την ίδια εµβέλεια µε το δικαίωµα που κατοχυρώνεται στην ΕΣ∆Α και δεν επιτρέπεται η υπέρβαση των περιορισµών που προβλέπονται σε αυτήν». Το ελληνικό Σύνταγµα, τέλος, στο άρθρο 17 § 1: Η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους, τα δικαιώµατα όµως που απορρέουν από αυτή δεν µπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συµφέροντος, (οι τονισµοί σηµασίας των λέξεων είναι του σ. και επισηµαίνουν τη χρησιµοποίηση των όρων «χρήση» ή «άσκηση του ιδιοκτησιακού δικαιώµατος»). Σε αντίθεση µε την ορολογία αυτή («χρήση», «άσκηση δικαιώµατος»), παράβαλε την ορολογία που χρησιµοποιείται στις αντίστοιχες διατάξεις εγγύησης της ιδιοκτησίας ως προς την αφαίρεση της, για την οποία απαιτείται διαδικασία αναγκαστικής απαλλοτρίωσης: άρθρο 1 εδ. α ΠΠΠ/ ΕΣ∆Α (το ρήµα «στερούµαι), άρθρο 17 § 1 εδ. β του ΧΘ∆ (το ρήµα «στερούµαι») και το άρθρο 17 § 2 του Συντάγµατος (το ρήµα «στερείται»).
198
4. Οι επιλογές του ∆ικαστηρίου α. Οι επιλογές.- Από όσα ελέχθησαν για το ιστορικό στο οποίο στηρίζεται η Εισήγηση, προκύπτουν για το ∆ικαστήριο οι ακόλουθες εναλλακτικές λύσεις επιλογής στοιχείων ως στοιχείων βάσης: (α) η επιλογή της Εισήγησης, την οποία συνιστούν τα πολιτικά κείµενα που προηγήθηκαν ή ήταν µεταγενέστερα της υπογραφής των Συµφωνιών ∆ανεισµού και τα στοιχεία της οικονοµικής και δηµοσιονοµικής κατάστασης της χώρας, για την αντιµετώπιση της κρίσης, καθώς και τα κείµενα που εκφράζουν γενικότερα την πολιτική της ΕΕ, του ∆ΝΤ και της Ελλάδας για το εν λόγω ζήτηµα- (β) Η επιλογή των τριών Συµφωνιών ∆ανεισµού (σε συνδυασµό µε τα στοιχεία της Εισήγησης ή µη), από τις οποίες οι δύο υπεγράφησαν από την Ελληνική ∆ηµοκρατία και από τα 15 κράτη µέλη της Ευρωζώνης και η τρίτη από την Ελληνική ∆ηµοκρατία και το ∆ΝΤ· (γ) Ο περιορισµός του ∆ικαστηρίου στο εσω199
µένου, υπερβαίνουν τα θεµιτά όρια του περιορισµού, θίγοντας τον πυρήνα των αντίστοιχων δικαιωµάτων. Συνεπώς και µε αυτή τη βάση είναι τα εν λόγω µέτρα των περικοπών ασύµβατα προς το υπερκείµενο δίκαιο. Όσον αφορά τα ζητήµατα: (α) αν οι προσβαλλόµενες πράξεις αποτελούν επιβολή οικονοµικών βαρών κατά το άρθρο 4 § 5 του Συντάγµατος, (β) της παραβιάσεως των θεµελιωδών άρχων της ασφάλειας του δικαίου και του σεβασµού της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης και (γ) των εγγυήσεων των κοινωνικών δικαιωµάτων και κυρίως του κοινωνικού δικαιώµατος της ασφάλισης µε παροχή σύνταξης αξιοπρεπούς διαβίωσης, παραπέµποµε στο πόνηµα µου: Οι Συµφωνίες ∆ανεισµού της Ελλάδας µε την ΕΕ και το ∆ΝΤ, έκδοση ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, Αθήνα 2010, σελ. 48-53, από το οποίο µεταφέραµε πολλές από τις παραπάνω σκέψεις µας σχετικά µε την προστασία των ιδιοκτησιακών δικαιωµάτων. Στο ίδιο πόνηµα, passim, παραπέµποµε και για κάθε άλλη συµπληρωµατική σκέψη για την κρινόµενη υπόθεση.
τερικό και µόνο δίκαιο ως µοναδική νοµική βάση των υπό κρίσιν µέτρων, αποκλείοντας κάθε σχέση των Συµφωνιών ∆ανεισµού και του δικαίου της ΕΕ µε την εκδικαζόµενη υπόθεση. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η ειδική και εµπεριστατωµένη αιτιολογία είναι αυτονόητη. Ειδικότερα, το ∆ικαστήριο, αν επιλέξει την επιλογή της Εισήγησης, οφείλει να την καταστήσει κείµενο νοµικών σκέψεων και νοµικών ζητηµάτων και να θέσει στο ∆ΕΚ τα σχετικά προδικαστικά ερωτήµατα. Αν επιλέξει τις Συµφωνίες ∆ανεισµού στη νοµική βάση των κρίσεων του, είτε τις αποκλείσει για λόγους κύρους, έχει υποχρέωση να ελέγξει το κύρος τους µε βάση όλο το φάσµα του υπερκείµενου δικαίου, θέτοντας, ως προς το ζήτηµα της συµβατότητας τους προς το δίκαιο της ΕΕ, τα αναγκαία προδικαστικά ερωτήµατα στο ∆ΕΚ (περισσότερα πιο κάτω). Σ' αυτό τον κύκλο των ζητηµάτων, τίθεται και το ζήτηµα της συνταγµατικότητας του άρθρου Μόνο, παρ. 9, του ν. 3847/2010, ως προς την κατάργηση της διαδικασίας επικύρωσης και κύρωσης των εν λόγω διεθνών συµφωνιών καθώς και της σχέσης του ν. 3845/2010 µε τις Συµφωνίες ∆ανεισµού και το ευρωπαϊκό και το διεθνές δίκαιο -και της συµβατότητας του µε το Σύνταγµα και γενικά µε το υπερκείµενο δίκαιο. Αν, τέλος, το ∆ικαστήριο επιλέξει να θεµελιώσει τη σκέψη του µόνο στο εσωτερικό δίκαιο, προκύπτουν όλα τα ζητήµατα συνταγµατικότητας και συµβατότητας των διατάξεων του µε τις αρχές και τις εγγυήσεις του Συντάγµατος και του ευρωπαϊκού δικαίου, ειδικότερα δε της συµβατότητας του νόµου 3845/2010 µε αυτές11. β. Το ζήτηµα εφαρµογής του δικαίου της ΕΕ.- Στο πλαίσιο των επιλογών του προηγούµενου ζητήµατος ανήκει και το παρόν ζήτηµα εφαρµογής του κοινοτικού δικαίου στην προκείµενη υπό-
200
11
Βλ. πόνηµα µου, ό.π., σελ. 53 επ. σε συνδ. µε σελ. 9 επ.
θεση. Η Εισήγηση του έδωσε κεντρική θέση, αφήνοντας να εννοηθεί ότι οι υπό κρίσιν περικοπές µισθών και συντάξεων είναι προϊόν εφαρµογής κοινοτικού δικαίου. Η θέση που γίνεται δεκτή εδώ είναι ότι οι διαπραγµατεύσεις που έλαβαν χώρα για τη δανειοδότηση της Ελλάδας από τις χώρες της Ευρωζώνης και το ∆ΝΤ µε σκοπό την αντιµετώπιση της κρίσης, ολόκληρο το σύστηµα του «µηχανισµού στήριξης» και του συστήµατος «χρηµατοδότησης άµεσου ετοιµότητας» µαζί µε τις συµφωνίες δανειοδότησης (τις Συµφωνίες ∆ανεισµού) είναι έκτος του δικαίου της ΕΕ. Και τούτο γιατί οι εν λόγω συµφωνίες, από τη σκοπιά του αντικειµένου τους και των νοµικών σχέσεων που δηµιουργούν µεταξύ κρατώνµελών της ΕΕ, όχι µόνο δεν προβλέπονται αλλά και δεν είναι συµβατές µε τους σκοπούς, τις αρχές και το δίκαιο της Ένωσης. Συνεπώς, δεν µπορούν να υπαχθούν στο δίκαιο της ΕΕ. Πάντως, είναι αντικείµενο προδικαστικού ερωτήµατος στο ∆ΕΚ. γ. Το ζήτηµα τον κύρους των Συµφωνιών ∆ανεισµού ειδικότερα.- Εάν γίνει δεκτό από το ∆ικαστήριο ότι οι Συµφωνίες ∆ανεισµού ανήκουν στη νοµική βάση επιβολής των υπό κρίσιν µέτρων, τίθενται τρία βασικά ζητήµατα κύρους των: (α) Το ζήτηµα της µη συµβατότητας µε τους σκοπούς και τις αρχές της ΕΕ, λόγω του αντικειµένου τους, λόγω της σύναψης µεταξύ µελών της Ένωσης, λόγω της συµµετοχής του ∆ΝΤ και λόγω της εµπλοκής οργάνων της στον έλεγχο εφαρµογής των Συµφωνιών (β) το ζήτηµα της µη συµβατότητας όρων της δανειοδότησης της Ελλάδας, που περιέχουν τόσο η «Σύµβαση ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης» όσο και το «Μνηµόνιο Συνεννόησης», µε εγγυήσεις θεµελιωδών αρχών και θεµελιωδών δικαιωµάτων του ανθρώπου που παρέχουν: το Σύνταγµα, οι συνθήκες της ΕΕ, ο Χάρτης Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων και ο Κοινωνικός Χάρτης της ΕΕ, η ΕΣ∆Α και το διεθνές δίκαιο· (γ) το διπλό ζήτηµα του ανυπόστατου και της ισχύος στο εσωτερικό της χώρας των Συµφωνιών ∆ανεισµού λόγω µη επικύρωσης (άρθρο 36 § 2 Σ) και µη κύρωσης τους (άρθρο 28 § 2 Σ) από τη Βουλή των Ελλήνων. Για τους λόγους αυτούς, οι Συµφωνίες ∆α201
νεισµού είναι ανυπόστατες και ο «µηχανισµός στήριξης» δεν έχει νοµικό θεµέλιο. Το τρίτο ζήτηµα τίθεται οπωσδήποτε στην κρίση του ∆ικαστηρίου, εφόσον γίνει επίκληση υποχρεώσεων της χώρας µε βάση τη ∆ανειοδότηση για τη νοµιµότητα των µέτρων, δεδοµένου ότι οι Συµφωνίες ∆ανεισµού είναι αυτές που εφαρµόζονται βάσει του ν. 3847/201012. Ειδικότερα ως προς το τρίτο (διπλό) ζήτηµα, επισηµαίνοµε ότι οι Συµφωνίες ∆ανεισµού µεταξύ Ελλάδας και των κρατών µελών της Ευρωζώνης και του ∆ΝΤ είναι κατά το Σύνταγµα και το διεθνές δίκαιο ανυπόστατες για το λόγο ότι δεν επικυρώθηκαν από τη Βουλή των Ελλήνων, σύµφωνα µε το άρθρο 36 § 2 του Συντάγµατος. Η επικύρωση των διεθνών συνθηκών, παλαιότερα από τον αρχηγό του κράτους και σήµερα, στις δηµοκρατίες, από το αντιπροσωπευτικό σώµα (όπως προβλέπει το άρθρο 36 § 2 του Συντάγµατος) αποτελεί, όχι µόνο κατά το Σύνταγµα αλλά και κατά το διεθνές δίκαιο, προϋπόθεση ολοκλήρωσης της σύναψης και εποµένως του κύρους των. Αλλά και άν, παρ' ελπίδα ήθελε γίνει δεκτό ότι οι Συµφωνίες ∆ανεισµού είχαν συναφθεί εγκύρως, πάντως ακύρως -κατά παράβασιν του Συντάγµατος- εφαρµόζο-
12 Για την ταυτότητα των µέτρων που εφαρµόζονται, µεταξύ των οποίων και αυτά των προσβαλλόµενων πράξεων και εκείνων που προβλέπουν οι Συµφωνίες ∆ανεισµό, βλ., µεταξύ πολλών άλλων διατάξεων: το Μνηµόνιο Συνεννόησης, Μνηµόνιο Οικονοµικής και Πιστωτικής Πολιτικής, V («Παρακολούθηση του Προγράµµατος»), άρθρα 24-25·Μνηµόνιο «Συγκεκριµένες Προϋποθέσεις Οικονοµικής Πολιτικής», Παράρτηµα 1 («Παροχή Στοιχείων»), Παράρτηµα 2 (Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας»)·Τεχνικό Μνηµόνιο Ι., Ζ. («Συνολική Παρακολούθηση και απαιτούµενες εκθέσεις»), άρθρο 23, II. Παρακολούθηση των διαρθρωτικών σηµείων αναφοράς, άρθρα 24-25.
202
νται στο εσωτερικό της Ελλάδας, όπως και ακύρως ελέγχεται η εφαρµογή τους από την «τρόικα», γιατί δεν κυρώθηκαν από τη Βουλή βάσει του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγµατος, που αποτελεί προϋπόθεση για την εφαρµογή των διεθνών συµβάσεων ως εσωτερικού δικαίου στο εσωτερικό της χώρας. Λόγω αυτών των ακροτητών -ορθότερα: του ανυπόστατου των Συµφωνιών ∆ανεισµού- ασκείται στη χώρα µας, για την εφαρµογή τους, de facto αντισυνταγµατική εξουσία. δ. Το ζήτηµα της θέσης προδικαστικού ερωτήµατος προς το ∆ΕΚ ειδικότερα.- Το ∆ικαστήριο, ως δικαστήριο τελευταίου βαθµού δικαιοδοσίας, µε βάση τα όσα αναπτύχθησαν πιο πάνω και µε βάση το δίκαιο της ΕΕ και τη νοµολογία του ∆ΕΚ13, είναι υποχρεωµένο, αν ακολουθήσει τη βασική σκέψη της Εισήγησης ή αν συνδέσει µε οποιοδήποτε τρόπο τις προσβαλλόµενες πράξεις µε το δίκαιο της Ένωσης, να θέσει προδικαστικό ερώτηµα στο ∆ΕΚ ως προς την υπαγωγή του αντικειµένου της δίκης στο δίκαιο της ΕΕ και ως προς τη συµβατότητα µε αυτό της επιβολής των υπό κρίσιν σχετικών µέτρων. Για να είναι πλήρες το προδικαστικό ερώτηµα, θα πρέπει να περιλαµβάνει, µεταξύ των κατά την κρίση του ∆ικαστηρίου ειδικότερων ερωτηµάτων, τα εξής: (α) Αν τα υπό κρίσιν µέτρα, που αποτελούν το κύριο αντικείµενο της δίκης, αποτελούν εφαρµογή δικαίου της ΕΕ άµεσα ή έµ-
13 Βλ. προδ. αποφ. ∆ΕΚ Kobler κατά Αυστρίας της 30.9.2003, σκέψεις 53 επ., και Τ D Mediterraneo κατά Ιταλίας της31.6.2006, σκέψεις 31 επ., ΤοΣ 2006, σελ. 1189, επ., όπου υπογραµµίζεται ότι η παράλειψη προδικαστικού ερωτήµατοςαπό δικαστήριο, το οποίο δικάζει σε τελευταίο βαθµό, αποτελεί λόγο αστικής ευθύνης του κράτους.
203
µεσα, µέσω, δηλαδή, των τριών Συµφωνιών ∆ανεισµού (της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης» του «Μνηµονίου Συνεννόησης» και της Συµφωνία έγκρισης από το ∆ΝΤ του µηχανισµού στήριξης της Ελλάδας). (β) Σε καταφατική περίπτωση, αν η σύναψη των Συµφωνιών ∆ανεισµού έχει ολοκληρωθεί και κατά το διεθνές δίκαιο και το δίκαιο της ΕΕ χωρίς να έχουν επικυρωθεί κατά το άρθρο 36 § 2 του ελληνικού Συντάγµατος. (γ) Σε καταφατική περίπτωση, αν οι Συµφωνίες ∆ανεισµού µε το µηχανισµό άµεσης στήριξης της Ελλάδας και τη συµµετοχή του ∆ΝΤ αποτελούν σύστηµα συµβατό µε το δίκαιο και τους σκοπούς της ΕΕ. (δ) Σε καταφατική περίπτωση, αν οι όροι της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης» και οι όροι του «Μνηµονίου Συνεννόησης» είναι, ένας προς ένα, συµβατοί µε τις εγγυήσεις που παρέχει το δίκαιο της ΕΕ (Χάρτης Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων, Κοινωνικός Χάρτης, ΕΣ∆Α, νοµολογία του Ε∆∆Α και νοµολογία του ∆ΕΚ) και το διεθνές δίκαιο, που, όπως είναι γνωστό, δεσµεύει την ΕΕ. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, ως ανώτατο όργανο άσκησης της δικαστικής λειτουργίας της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας, έχει υποχρέωση να ζητήσει ειδικώς τη θέση του ∆ΕΚ για τους ουσιαστικά άσχετους µε τη δανειακή σύµβαση όρους: της «αµετάκλητης και άνευ όρων» παραίτησης της Ελλάδας από τις ενστάσεις της εθνικής κυριαρχίας και κάθε άλλης ένστασης, καθώς και του δικαιώµατος των ∆ανειστών να µεταβιβάσουν σε τρίτο πρόσωπο (και κράτος) τα δικαιώµατα τους από τη σύµβαση χωρίς την έγκριση της Ελληνικής ∆ηµοκρατίας. Ειδικώς, επίσης πρέπει να ερωτηθεί το ∆ΕΚ, αν η σύµβαση είναι συµβατή µε τη Σύµβαση της Βιέννης του 1969, ως συµφωνία µε την οποία ασκείται, λόγω κυρίως των όρων που έχουν σχέση µε την εθνική κυριαρχία, στην Ελλάδα οικονοµική και πολιτική βία. (ε) Σε περίπτωση ασυµβατότητας ορισµένων όρων είτε της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης», είτε του «Μνηµονίου Συ204
νεννόησης», ποίες οι συνέπειες της ασυµβατότητας ως προς το κύρος των Συµφωνιών ∆ανεισµού και των επιµέρους όρων τους. Ιδιαίτερη σηµασία έχει η εξέταση του κύρους των όρων της «Σύµβασης ∆ανειακής ∆ιευκόλυνσης», η οποία αποτελεί τη βάση ισχύος των άλλων Συµφωνιών και του µηχανισµού άµεσης στήριξης της Ελλάδας.
Οµ. καθηγητής του Πανεπιστηµίου Αθηνών»
Πειραιάς, 15 ∆εκεµβρίου 2010 Γιώργος Ι. Κασιµάτης
Τέλος, θα θέλαµε να επισηµάνουµε ότι είναι πλούσια η νοµολογία του ∆ικαστηρίου Σας για την έννοια και την προστασία της προσωπικότητας και της αξιοπρέπειας του ανθρώπου. Εντύπωση, ωστόσο προκαλεί το γεγονός ότι κατά την εισήγηση οι έννοιες αυτές εξαντλούνται εφόσον διασφαλίζεται (το οποίο ούτε και αυτό ελέγχει) η βιωσιµότητα. Ωστόσο, δεν µπορούµε παρά να υπενθυµίσουµε ότι ο ευρωπαϊκός νοµικός πολιτισµός, ο οποίος στηρίχθηκε στις αρχές του ∆ιαφωτισµού, έχει θέσει ως απαράγραπτο δικαίωµα, (α) την περιουσία, την οποία δεχόµαστε (κατά την εισήγηση και τις προσβαλλόµενες) ότι µπορεί να αφαιρεθεί, (β) την τιµή του ανθρώπου, για την οποία πλέον αδιαφορούµε και (γ) και τη ζωή που είναι η µόνη που αναγνωρίζεται λεκτικά από τις κρατικές πράξεις ως άξια ανοχής. Αποτίοντας έναν ελάχιστο φόρο τιµής στην πρόσφατα ανελθούσα στα Ηλύσια Πεδία ανθρωπίστρια και έµπλεη από τις αρχές του διαφωτισµού, της αρχαίας ελληνικής σκέψης και της δηµοκρατίας Jacqueline de Romilly παραθέτουµε το σχολιασµό της στο σύγγραµµά της για τον ανθρώπινο και ευγενικό Έκτορα, όταν µη δεχόµενος τους υπερφυσικούς οιωνούς απάντησε στο αθάνατο οµηρικό έπος το περίφηµο «εις οιωνός άριστος αµύνεσθαι περί πάτρις»: «η πίστη στον άνθρωπο έχει προτεραιότητα» … («ΕΚΤΩΡ», Εκδόσεις ΤΟ ΑΣΤΥ, σελ. 116).
205
µας.
Επειδή αναφερόµαστε σε όλα τα προσκοµισθέντα έγγραφά
Επειδή προσκοµίζουµε τα εκ του νόµου γραµµάτια προείσπραξης, από τα οποία απαλλάσσονται οι αυτοπροσώπως παραστάντες δικηγόροι, ήτοι στο παρόν υπόµνηµα ο ένατος εξ ηµών, Στυλιανός Κουρνιανός, και ο δέκατος εξ ηµών, Επαµεινώνδας Μαριάς,. ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΛΟΓΟΥΣ ΑΥΤΟΥΣ Και µε την επιφύλαξη κάθε νοµίµου δικαιώµατός µας
Να καταδικασθεί το αντίδικο στην εν γένει δικαστική µας δαπάνη και αµοιβή του πληρεξουσίου µας δικηγόρου. Οι πληρεξούσιοι δικηγόροι ∆ηµήτρης Χ. Παξινός Θεόδωρος ∆. Σχινάς Κωνσταντίνος Π. Σαµαρτζής Αλέξανδρος Λεοντόπουλος-Βαµβέτσος Χρύσα Σαλαβράκου Επαµεινώνδας Α. Μαριάς Στυλιανός Εµ. Κουρνιανός Αθήνα, 23-12-2010
ΑΙΤΟΥΜΕΘΑ Να γίνει δεκτό το παρόν υπόµνηµά µας και οι υπό κρίση αιτήσεις ακυρώσεως.
206